刘琛 | 数字经济背景下越南职业教育政策分析
✦刘琛，女，北京外国语大学英语学院教授，博士生导师。
数字经济被喻为“打开第四次工业革命的钥匙”[1]。对比阿尔文·托夫勒（Alvin Toffler）在《第三次浪潮》[2]里所阐释的农业革命、工业革命和信息革命三次浪潮，数字经济的核心特点是“以数字化的知识和信息作为关键生产要素，以数字技术为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展与治理模式的新型经济形态” [3]。在这个时代大背景下，职业教育的战略意义日益凸显，成为每一个国家实现可持续的、高质量发展的刚需。目前，澜湄国家面临的共性的经济发展瓶颈之一是摆脱“中等收入”陷阱。实现这一目标需要减少对廉价劳动力优势的过度依赖。回顾和总结世界经济论坛发布的《全球竞争力指数》（The Global Competitiveness Index）等统计数据，进入数字经济时代，“技能型劳动力短缺”成为必须破解的难题。以此为背景，澜湄国家都高度重视完善和创新职业教育，并做出了一系列政策改革。根据公共政策的分析要素，越南是一个比较有代表性的案例。
一、数字经济背景下越南职业教育改革的背景
历史地看，自1986年越南实施“革新开放”以来，社会发展主要由两大动因支撑。第一是工业化。2011年，越南共产党第十一次全国代表大会提出，“2020年，把越南建成以现代化为方向的工业国家”[4]。工业化进程在社会经济层面的主要影响体现在越南社会阶层构成的变化。具体表现为农民阶层人数减少，工人和服务业阶层人数持续增加。第二是开放性。20世纪90年代以来，越南一直努力打造全面融入世界经济的开放的国家形象。对外开放给越南带来了切实的经济效应。以2013年“一带一路”倡议提出为时间节点，根据世界银行的统计，2013年越南的国内生产总值约为1712亿美元，2019年约为2619亿美元，增加了907亿美元。经济年均增速达到7.34%。[5]2019年，越南人均国内生产总值已超过2700美元。[6]根据这些主要经济指标，可见改革开放已经推动越南从世界最不发达国家之一步入中等收入国家群体。
与越南经济快速发展和将国家建成现代化工业国家的愿景不相匹配的是职业教育规模和水平，并造成了多重不利影响，主要体现在三大方面。第一，直接导致外资流失。20世纪80年代“革新开放”以来，越南经济的迅速发展主要得益于廉价劳动力资源。但是，在数字经济背景下，这一优势逐渐丧失了核心竞争力。一方面，中国和印度等不仅仍然具备充足的廉价劳动力资源，而且拥有无法替代的巨大市场。相比较而言，中国还具备的一个竞争性优势是长期积淀形成的较为全面的产业结构与突出的实力。根据2017年的统计数据，中国制造业占全球制造业的25%，在全球500种主要产品中，中国在220类处于世界领先地位。[7]另一方面，同类型东盟国家能够提供比越南更加具备价格优势的劳动力，例如：柬埔寨、老挝、缅甸等。在这方面，越南已经有了教训。以越南重要的外资企业日本索尼公司为例，2008年，索尼宣布不再在越南生产电视机，将生产转移到东盟其他国家。[8]此外，索尼利用东盟自由贸易区的政策优势将它在其他东盟国家生产的索尼电视销售回越南。此举有效规避了从越南撤资可能导致的市场风险。总体上，在越南的外资企业对于越南的职业教育是有不满的。根据2008年“商业环境敏感度调查”（Business Environment Sentiment Survey）的统计，越南本土和外资企业都抱怨“技能型劳动力短缺”，认为越南职业教育有进步的企业低于15%；超过35%的企业呼吁越南提升职业教育体系，改善营商环境。[9]在数字经济背景下，外资呼吁越南进行职业教育政策改革的声浪进一步增强。2015年，世界银行报告表明，技能型劳动力短缺是越南所面临的三大营商环境短板之一。[10]
第二，难以适应国家产业升级的整体部署。可持续的经济发展需要一国的产业能够紧密跟随科技进步。历史经验表明，产业升级的核心约束条件之一是能够提供与时俱进的良好素质的劳动力供给。然而，越南的职业教育却难以满足因产业升级带来的新需求。2013年，当时越南全国83.7%的人没有接受过职业教育，不具备任何技术资格；农村更是90.4%的人口不具备任何职业技术资格。[11]
第三，劳动力质量落后于主要的同类型东盟国家。根据日本对外贸易组织2007年的统计，越南合格劳动力资源的短缺超过了同类型东盟国家。在数字经济背景下，企业急需的劳动力资源主要有两类，即技术工人和中层管理者。2018年日本对外贸易组织的调查统计表明，58.5%的越南企业需要补充和更新机械类工人；41.5%的企业需要补充和更新电子类技工。[12]69.8% 的日本在越南企业指出，如果扩大其在越南的业务，将提高对当地工人的能力要求。[13]例如，信息技术行业对于信息技术工程师的需求会超过100万。[14]面对数字经济带来的对于劳动技能的新需求，越南的职业教育在很多方面未充分做好准备。因此，2017年至2020年，越南全国短缺合格工人的比例达到22%。[15]
笔者承担的“加强中外智库交流合作的理论与行动研究”①课题调研数据显示：与主要的同类型东盟国家相比，70.4%的外企认为难以在越南找到合格的中层管理者（菲律宾是30.2%，印度尼西亚是51.9%，泰国是42.9%，马来西亚是25.5%）；63%的外企认为难以在越南找到合格的工程师和技术工人（菲律宾是37.7%，印度尼西亚是29.5%，泰国是36.7%，马来西亚是25.5%）。
二、数字经济背景下越南职业教育政策目标
面对数字经济对职业教育提出的新任务，为解决好合格劳动力短缺与国家经济发展需求不平衡的问题，越南着力开启职业教育政策改革。2006年《社会经济发展计划2006-2010》（The Socio-Economic Development Plan for 2006-2010）颁布以来，总体上，越南职业教育的政策目标主要有三个。
（一）根据国家新制定的知识经济建设愿景重新确定职业教育目标
越南职业教育政策的理念有一个始终秉承的核心维度，即服从和服务每个阶段国家经济建设的需要。在计划经济时代，越南需要发展和壮大国有企业。在这个阶段，越南职业教育追随苏联模式，全部由政府管理和出资，政策目标是迅速增加劳动力供给。职业教育的内容紧密围绕国有企业的需求，按需培养相对应的工人、技术员和管理者。因此，国有企业发展迅速的时期也是越南职业教育的快速普及和上升期。
1986年，越南提出“革新开放”，这是越南职业教育的历史性转折点。在“革新开放”的第一个10年，越南职业教育无论是数量还是质量均大幅下降，主要原因是当时在大力推进国企改革，企业不仅不需要新劳动力，还带来大量下岗职工。因此，越南职业教育学校的数量从1987年的279所减少到1998年的129所。[16]
2001年，越南提出《越南社会经济发展战略2001-2010》（Vietnam's Socio-Economic Development Strategy for 2001-2010），调整并重新确立了国家经济建设目标与中心任务。据此，越南制定了相应的职业教育改革进度表。《社会经济发展计划2001-2005》（Socio-Economic Development Plan for 2001-2005）提出：“2005年，国内获职业技能资格证书的劳动力应达到30%。”《社会经济发展计划2006-2010》提出：“到2010年，国内获职业技能资格证书的劳动力应达到40%。”[17]2006年，越南出台了《职业教育与培训法》。改革后，越南的职业技能资格证书形成五个等级，每个等级颁发一类证书。职业技能资格考核的主要内容包括三大方面，根据权重从高到低依次为：技能、知识和组织、监督与管理能力。
按照国家经济建设的《经济社会发展五年规划2016-2020》（Five-year Socio-economic Development Plan 2016-2020），至2020年，越南全国每年经过专业技能培训的劳动力占劳动人口总数的比例应由51.6%提高到65%至70%。其中，获得培训证书和文凭的劳动力人数应由20%增长至25%。[18]
（二）吸引数字经济的连带性外资
越南高度重视吸引外资，加入东盟、世界贸易组织、与美国签订自由贸易协议、加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership Agreement，CPTPP）、加入“一带一路”倡议以及澜湄合作机制等都是积极融入全球经济一体化，扩大开放，努力吸引外资的重要政策。越南吸引外资的政策锚点是动态的和发展的，呈现出从不拘一格吸引低附加值产业逐渐上升为锁定并大力吸引高附加值产业的变化脉络。在“革新开放”之初，越南吸引的外资主要是“操作简单的生产线或者加工出口用轻工业产品，例如：衣服、鞋子和食品等”[19]。因此，在这个阶段，外资企业对于越南职业教育水平的要求并不高，重点考虑的是越南劳动力的优惠价格。随着数字经济驱动的全球产业链的升级，来到越南的外资企业越来越需要高水平、高素质的技能型劳动力，尤其是优秀的技术工人和合格的生产一线的管理者。突出的转变是提出并强化了对价值观、沟通、管理等“软技巧”的要求。在回答本课题提出的访谈问题时，外资企业认为数字经济背景下，合格劳动力应具备的主要素养是“优秀、有技术、有思想、有热情而且为生产好产品而感到自豪”。
针对外资企业提出的职业教育的重点难点问题，越南的反应是比较积极的，近五年出台了一系列政策。与计划经济时代和20世纪80年代和90年代改革开放之初的职业教育政策相比较，具有代表性创新贡献的政策主要有四个。一是《QD-BLDTBXH决定》，2006年由劳工、荣军与社会事务部颁布。本决定批准了《越南职业教育学院、技校和培训中心网络建设总体规划2010-2020》。针对国际市场，尤其是在越南的外资企业的需求，本决定首次做出新形势下越南职业教育的数量、质量和框架设计。二是《579/QD-TTg决定》，2011年颁布。根据《越南人力资源发展战略2011-2020》（The Human Resource Development Strategy 2011-2020），本决定制定了国家人力资源发展的两个五年计划（2011-2015年与2016-2020年）并为完成目标制定了全国性指南。三是《630/QD-TTg决定》，2012年颁布。根据《越南职业教育发展战略2011-2020》，本决定制定了完善和创新针对吸引高附加值的外资企业而开展的重点职业教育改革。本决定提出劳工、荣军与社会事务部要建立健全各级职业教育机构机制，并首次明确提出鼓励社会力量独立办学。对此，本决定明确提出为鼓励私营企业和社会机构开办职业教育，政府应提供资金、用地和优惠的税收政策。四是《1201/QD-TTg决定》，2012年颁布。本决定批准了《越南就业与职业教育国家目标计划2012-2015》（The National Target Programme on Employment and Vocational Training 2012-2015）。针对拟吸引的目标外资企业的新需求，本决定修正并重新提出了越南职业教育的人才培养目标与方案。
（三）提升国家人力资源质量
2019年，劳工、荣军与社会事务部总结以往经验，提出了面向未来的越南职业教育发展远景目标。目标的核心任务是全面发展和提升越南人力资源质量。围绕这一核心，劳工、荣军与社会事务部确定了七项主要工作任务，即改革和提高职业教育质量，重点培养高素质人力资源，满足社会经济发展要求，促进经济快速持续增长；促进职业教育和培训机构与企业的有效联系；推进农民工职业教育工作，动员并有效利用农村人力资源；加强对教师、教育管理人员的培养和支持工作；为提高职业教育质量，必须提高教师和干部队伍素质；制定安排职业教育机构发展计划；加强职业教育和培训的国际合作；指导各部委、部门和地方制定和实施其管理范围内的职业教育和培训机构的自主办学方针。[20]通过历史比较，七个任务中最值得重视的政策创新是明确提出国家鼓励在职业教育领域开展国际合作，广泛吸收和借鉴国际经验。根据越南现行职业教育政策导向，国外机构有条件获得比本土机构更多的来自政府的扶持。
三、数字经济背景下越南职业教育政策框架
政策框架是紧密围绕政策目标建立的政策体系、组成结构和措施要件。在这方面，数字经济背景下越南职业教育政策框架的核心特点主要有四个。
（一）形成“政府领导—社会参与”的总体架构
从政策框架的底座看，直至20世纪80年代，越南的职业教育基本是效仿苏联模式。因此，在当前的数字经济背景下，越南虽然对职业教育政策进行了较大改革和创新，但根本的政策理念没有显著改变，因而形成了目前的以政府为主导的社会参与模式。在这个架构中，中央负责越南职业教育的部门是劳工、荣军与社会事务部和职业教育总局，主要职能是制定国家职业教育政策和立法，主持质量监管、规划和监督。在中央的统筹规划下，由各级政府领导，社会组织、企业、社区、基金会和国外机构等可以广泛参与职业教育工作。根据职业教育政策改革的有关要求，社会参与者可以得到不同形式的扶持（见图1）。
（二）建成五级培训体系
根据越南的国家发展战略，2020年，越南应大幅提升工业化和现代化程度。实现这一目标，人力资源发展是刚需。在人力资源发展方面，职业教育质量是国际公认的核心评价要素，关乎越南经济社会发展的质量与可持续性等关键问题。
越南的政策思路是建设多层次职业教育体系。目前的架构是五级，即短期培训、职业初级、中专、职业中级和职业学院。每个层次都有特定的入学要求、培养方案和评价体系。完成不同层次职业培训的人员会得到相应的职业资格证书（见表1）。
与五级职业教育体系相配套，越南探索并形成了三种职业教育模式，即正式、正式与非正式相结合和完全非正式。从目前的情况看，正式与非正式相结合主要是国外资助的培训机构。完全非正式职业教育主要是越南传统的家庭作坊式培训或农村的手艺班等。
在资金方面，教育与培训部，劳工、荣军与社会事务部和职业教育总局是国家层面的最主要的经费提供部门。其他的资金主要来自各中央部委、省区政府、工会、企业和私营机构等。目前，非官方资金对职业教育的投入占比不断提升。从来源结构看，超过30%的资金来自劳工、荣军与社会事务部的培训机构，20%由教育与培训部的培训机构或私营机构提供。[21]
值得一提的是，在数字经济背景下，越南对职业教育领域的国际合作或国外资助显示出非常积极的态度。目前，国外机构资助的越南职业教育项目不仅数量较多，而且层次较高。例如，国际劳工组织在越南资助了多项职业教育试点或改革项目。在越南开展时间比较久，而且效果获得高度肯定的职业教育项目主要是亚洲开发银行、德国技术国际合作组织和越南-澳大利亚合作项目等。目前，影响越南职业培训政策未来的主要是越南-韩国人力资源开发项目。
（三）以法治为引领，大力推进职业资格证书模式
2006年，越南《职业教育与培训法》实施。回顾15年的发展，最显著的一个政策效果是职业资格证书的快速普及。截至2019年，越南制定了191套职业技能标准，完成了对近5万人的专业评估并颁发了国家职业技能证书。目前，越南有41个职业资格考核中心，1020名考核员，为28个行业提供职业资格考试。[22]
在实施路径方面，越南在很多方面直接采纳或借鉴了国际经验。政策理念是将职业资格证书发展纳入法治化轨道，从而加快建设国内不同领域、多层次职业资格证书体系。以此为导向，越南职业教育总局实施了一系列举措，主要包括：完善各项引导政策实施的法律规定，组织制定国家职业标准，建设试题库，建立国家认证的评估机构，选拔和培养专业性评估团队等。这些工作基本覆盖了对劳动者的职业技能评估并向其颁发国家职业技能资格证书的全过程。
在对职业资格证书进行规范和指导方面，越南也积累了若干经验。越南职业技能资格证书从职业和技术知识、专业技能表现和职业安全与健康三大方面做出规范和考核。因此，国家颁发的职业资格证书为培训机构、企业和个人及时准确地掌握职业技能内容、把握变化提供了具有权威性的指南。为了凸显公平竞争，国家规定凡是符合要求的劳动者均平等地获得相应级别的证书，职业资格证书对职业教育的形式（正式、正式与非正式相结合、完全非正式）不做区别对待。
通过对政策实施的效果分析，可见职业资格证书模式的优势是明显的，但也面临着若干挑战，主要表现在：评估能力低、评估规模小、国家职业技能标准制定和更新缓慢、建立题库的评估机构数量少，尤其是评估人员的培训和发展缓慢，在8万多名职业教育教师中，有近3.4万名教师未达到标准。此外，社会对于职业技能评估作用的认识还不够全面。因此，企业和劳动者的参与度比较有限。[23]
（四）确立标准化与网络化发展方向
从政策建设目标看，越南职业教育改革的重点是显著增强评估质量。实现标准化评估的重点措施主要包括：建立和监督管理机构、建立职业资格证书体系、建立健全相应的法律法规、制定系统的财务管理计划、统一考试命题标准、指导和监督评估的实施。
在标准化建设方面，越南采取的是国际合作的方式。目前，主要是通过与德国、澳大利亚和韩国等合作，开发国家职业技能框架标准化系统。该项目的实施已取得令越南满意的效果。在谈到合作项目时，职业教育总局职业技能司司长阮志长表示，“越南建立了与职业技能有关的系统的法律、体制和人力资源体系基础，这些成果将应用于建立适合越南劳动力市场特点的本土化的国家职业技能评估和资格证书颁发系统”[24]。
面向未来，网络化是一个大趋势。2021年1月26日，越南共产党第十三次全国代表大会召开。在本次会议上，胡志明市出台了七个发展知识经济的核心措施，制定了2021年至2030年阶段，远期到2045年的知识经济发展战略，提出要“大力发展优质劳动力，人才培训，加强国家科技能力，从而把握和创造性地运用科学知识” [25]。越南的目标是为每个职业的教育机构都建立网络操作系统。目前，网络化系统已应用于工业、贸易和服务业、农业、交通、建筑业、卫生保健、旅游和酒店业以及通信业等主要行业。该系统可以开发网络化、数字化评估工具，颁发职业技能资格证书，从而帮助劳动者通过网络化服务完成职业技能认证。该网络也可以提供培训，从而提高参与度、降低培训成本。在未来，通过网络系统，劳动者、雇主、培训机构、协会和行业部门可以相互联系，形成一个系统，彻底解决长期存在的碎片化问题。此外，通过这个网络体系，将越南的职业教育与国际合作和劳动力的全球流动相连接，深化越南对全球经济一体化的融入度，更好地参与到数字经济时代的竞争与发展中。
四、结语
数字经济凭借其自身的属性与特征一定会将职业教育推向前所未有的历史高度。在这方面，越南的职业教育政策建设取得了切实成绩。2021年，越南通过了有关批准与欧盟的自由贸易协定和投资保护协定决议。这意味着越南将成为亚太国家中第一个与欧盟建立自贸关系的新兴市场国家。面向未来的有潜力的职业教育是评估指标之一。
展望未来，就业竞争力越来越成为一国国际发展的关键核心。就职业教育而言，中越两国之间的合作前景广阔。越南是澜湄合作机制的重要参与者。澜湄务实合作的三大支柱是：政治安全、经济可持续发展和社会人文交流。从这三个方面看，越南距离实现澜湄合作的愿景还有一定距离。以民生为例，根据世界银行的统计，在越南，27.2%的城市人口生活在贫民窟。[26]由此可见，在继续完善和创新职业教育领域，中越两国能够通过深化合作，为推动数字经济背景下全球职业教育发展贡献亚洲智慧和力量。
注释：
①本课题针对东盟国家合格管理者、工程师与技术工人（Difficulty in recruitment well-skilled workforce in ASEAN countries），进行了问卷调研，在此基础上进行焦点小组访谈。调研目标对象是在东盟国家的制造业和服贸业领域的外资企业，调研外企共计102家（含同时在1个以上东盟国家投资的外企32家）。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2021年10期，若转载请注明出处。
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