【笔会】曹妍| 项目制改革：深化新时代教育评价改革的财政抓手
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项目制改革：深化新时代教育评价改革的财政抓手
曹妍
（华东师范大学高等教育研究所副教授）
《深化新时代教育评价改革总体方案》作为我国深化教育评价体制改革的重要指导性文件，为我国未来教育评价和“十四五”规划的编制提供了理论指导方向。教育财政的拨款方式也应与总方案相互协调和配合，才能在我国教育评价改革的顶层设计中充分发挥作用。项目制作为一种特有的资源配置方式具有明确的目标、单一的结果导向和效率优先的基本逻辑，在高等教育发展初期发挥着重要积极作用的同时，也滋生出较多的弊端。配合《深化新时代教育评价改革总体方案》中“破五唯”“重人才培养”等方向性的调整，项目制的拨款方式也亟待加以调整和改革。
一、项目制的基本特征
自2000年开始，我国高等教育拨款主要采取“基本支出加项目支出”的方式。其中基本支出主要用于维持学校的正常运转，通过科学、公开、透明的拨款方式进行自上而下的划拨；而项目支出则是为了激励和引导学校的发展方向，满足学校的特定需求的一种资源配置方式。在高等教育中，中央政府实施的“211工程”“985工程”“中央财政支持地方高校发展专项资金”等都属于项目支出的一种方式。项目制作为一种特殊的资源配置方式具有如下四个特征。
其一，目标明确，靶向精准。由于项目支出是一种专项拨款，拨款的用途和目标指向明确。又由于其具有特定的政治意图，拨款过程并不受到“条块”分割的约束，从中央到地方的多层级关系以及社会各领域进行精准统合与调控。其二，具有结果导向的类市场特征。项目制的运作过程近似于市场中企业招标和投标的竞争性方式。在目标明确的前提下，政府以招标的形式进行“发包”，高校层面在明确目标的前提下，再将不同的项目分别“拆包”和“打包”，由基层完成申请和竞标活动。为获得较高的财政拨款，基层以及高校将以项目目标为导向，自发形成效率的最优配置方案，从而获得充分的激励。其三，具有流程技术化的行政特征。尽管以效率最优为主要的目标和导向，我国高等教育资源的项目制的运行仍然依托政府与高校等行政级别逐级完成，因此也呈现出鲜明的计划经济色彩。想要获得项目支出，需要各级基层和高校通过严格而繁杂的流程，完成自下而上逐级的申报和审批，导致项目制的运行在很大程度上受到行政部门的干扰，阻碍整体效率的实现。最后，具有非常规的治理特征。项目制中特定意图的灵活性，决定了项目支出的非常规特征。中央政府在不同的经济发展阶段，将会采取不一样的策略完成不同的目标，由此导致项目支出在各年份、各高校之间的稳定性较低的特征。
二、项目制激励方式的表现
在项目制将高校的产出结果与其所能获得的财政拨款建立联系的导向下，高校实现项目结果或目标的意愿被极大地激励。从34所世界一流大学建设高校2014—2018年的财政拨款数据① 可大致了解目前我国高校获得的财政拨款中基本支出和项目支出的基本特征。在用于高等教育的经费中，约有50%的经费来自政府财政拨款。
首先，总体来看，2014—2018年来自财政拨款中的基本支出占比逐渐降低，项目支出占比逐年增加。从使用结构上来看，整体上财政拨款中基本支出占比由2014年的62.79%出现小幅波动后逐步减少至2018年的59.23%。而项目支出占比则由2014年的40.72%上升至2018年的44.79%。其次，项目支出所占比例与高等教育财政拨款的数额存在着较为明显的正相关关系。这表明高等教育财政拨款较高的高校，以项目支出的形式获得的拨款占比也较高。最后，一流大学建设高校之间在项目支出占比上的差距逐年扩大。其中越是项目支出占比高、总财政拨款充足的顶级高校，财政拨款增长速度也越快；相反，中西部经济发展落后地区的高校，总拨款较少、项目支出也相对较少，5年间的财政拨款增长速度也相对较慢。
高校教师作为组织内部的行动者，既实施和执行着任务，同时也用其行动重新诠释着项目制的激励方式。项目制的激励虽然属于非常规的绩效激励，但是在教师收入中占据较高的比重，是教师赖以生存的一个重要部分。在低基本工资高绩效工资的激励机制下，绩效工资以外部激励的方式对教师的科研产出进行激励。教师则根据自身的“理性”思考选择适用于自身的最优策略。由于外部激励具有单一性和短期性，更多的教师在项目制激励场域中放弃需要花更长周期才可能获得的高质量研究，转而关注短平快的科研产出数量；或者忽视教学，将本该用于准备教学工作的时间用来实现科研产出的最大化。由此催生出近年来我国高校科研生态环境的“亚健康”状态，不少高校教师的研究心态被“扭曲”、大量“发水文”，“一篇文章拆成好几篇”，“科研造假”等现象层出不穷。
三、项目制激励方式与高等教育场域的错配
穷其本质，我国目前采用的项目制激励方式忽略了企业组织激励的重要前提假设，与我国高等教育的场域存在错配和不适用问题。
第一，企业组织的激励方式与高校教师的激励机制不相适应。企业组织中一般员工的劳动生产率主要取决于自身能力和劳动时间两个因素，直接采用结果导向的激励可快速传递到个体，激发个体积极性，实现企业内部效率的最大化。然而，高校教师与企业组织中的一般员工存在明显的差异性，他们属于较为特殊的知识创造性员工。其激励机制也有别于传统企业组织的激励过程。相关研究表明，对于专注于学习和发展相关技能的科研人员来说，低绩效激励的场域有助于员工排除外部干扰,激发内在动机，积极主动参与到创新性活动中，为创造力的提高提供了更为广阔的发展空间。而高绩效激励的场域，在探索和专业提升初期可能存在激励作用，当探索和学习行为在达到一定阈值后，由于难以激发员工的内在动机，反而可能抑制员工创造力的发挥。
第二，单一结果或目标导向与高等教育多目标特征不相适应。市场经济中的生产企业具有明确的单一可量化目标，即企业利润的最大化。这一目标不仅是单一无偏的，也具有高度的可量化特征。然而，高校显然比企业组织复杂得多，人才培养和科研产出两者背后具有各自的目标。在人才培养过程中存在知识学习与就业、专业性技能与通用性技能、短期培养与长期培养等诸多矛盾，在科研产出方面更将面临短期产出和长期产出、产出数量与产出质量、基础研究与应用研究等多方面的矛盾。以项目制为主要的拨款方式实则将企业组织的激励方式直接套用于高校，由于项目目标单一且明确，致使高校在资源配置中会更易忽略项目目标以外的其他目标和产出结果。
第三，“非增值”结果的拨款机制与高度等级化的高校特征不相适应。项目制的拨款方式核心关注最终目标的实现，而并非结果的“增值”。在我国高校高度等级化的背景下，顶级高校在项目获得上存在着天然优势，而经济发展薄弱地区的地方类院校则存在天然劣势。项目制拨款比例越高，高校之间差异则会逐渐扩大，高校之间等级化的格局进一步被固化。
四、项目制激励机制的改革方向
《深化新时代教育评价改革总体方案》突出了人才培养的重要地位，强调了科研产出质量、科研产出本土应用性的关键意义。因此，采用单一结果目标的激励机制在总体方案的原则下更不具有适用性和可行性。根据高等教育运行的基本规律，笔者提出以下建议：
一是建立以常规拨款为主、项目拨款为辅的高等教育财政拨款机制。教育的本质是培养人的活动。“双一流”大学的建设要求高校结合人才培养和科学研究两个关键性目标对支出结构进行优化和配置。建议经费投入转变原有的竞争性机制，建立“常规投入为主，专项投入为辅”的基本原则，通过适当减少项目支出比例，逐步增加政府拨款中的基本支出比例，原则上保持常规投入与专项投入7∶3的比例，增加人才培养方面的普惠性支出，激发教师在人才培养和科研方面的积极性和主动性，让高校回归课堂，回归人才培养，回归科研质量本身。
二是在项目拨款中探索以人才培养的增值结果为导向的项目拨款机制。让高校回归人才培养从根本上可通过财政拨款的方式加以激励，可参考国际高等教育拨款的方式，对人才培养的有效性增值结果加以调整。通过探究高校在人才培养中的实际增值和实际贡献，选取有效的增值性指标作为拨款公式的重要组成部分，充分发挥高校和教师人才培养的主观能动性。
三是适当放宽学费收费标准，降低高校对财政拨款的依赖。在当前政府财政拨款有可能缩减的现实条件下，政府应在保持国家主导地位不变的情况下，引入更多市场和社会的力量参与办学。一方面，适当缩减对高水平高校的直接拨款，放宽高水平高校对本科生的学费收费标准，加大针对贫困学生的资助力度；另一方面，将人才培养与教师发展紧密联系起来，应将学费增加带来的高校收入用于补充高校基本支出不足的现状，特别是补充人员支出上的不足，全面改善高校教师的薪酬福利，降低高校对财政拨款的依赖。
①数据来源：高校年度部分收入决算与支出决算（2014—2018年）。34所高校包括清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、中国农业大学、上海交通大学、复旦大学、同济大学、华东师范大学、浙江大学、南开大学、天津大学、武汉大学、华中科技大学、山东大学、厦门大学、南京大学、东南大学、四川大学、西安交通大学、中国科学技术大学、湖南大学、中南大学、兰州大学、大连理工大学、东北大学、吉林大学、中山大学、重庆大学、电子科技大学、中央民族大学、中国海洋大学、西北农林科技大学、新疆大学，其余10所一流大学建设高校因数据缺失未包含在内。
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