张翠梅、方宜：区块链架构下政府数据开放共享治理研究
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张翠梅：东华大学人文学院教授，法学博士，华东政法大学公民社会与法治发展比较研究中心、中国政法大学法学方法论研究中心兼职研究员，首批入选“上海青年法学法律人才库”。先后在《法商研究》《法律科学（西北政法大学学报）》等期刊发表论文近四十篇。代表著作有《论罗伯特•诺齐克之资格正义理论》等。主要研究领域为西方法哲学、法律社会学等。
方宜：中国政法大学法学院法学方法论研究中心研究人员
本文原载《南通大学学报(社会科学版)》2021年第6期，转载对注释与参考文献进行了省略。
摘要
摘要
构建科学、高效的政府数据开放共享生态体系是数字政府治理的关键布局之一，现有实践过程仍面临数据质量参差不齐、开放时效性低、共享意识弱、互动反馈性少、技术标准不统一和数据监管安全系数低等难题。凭借区块链技术的工具理性，透析两者“高耦合—强倒逼—准适配”的多重内在逻辑关联，发现可在数据真实开放需求定位、治理主体互信、数据安全维护、监管责任认定和技术支持等多方面提供全新视角。通过对北京“目录区块链”场景实例剖析，佐证链上数据开放共享治理的可及性，可提炼出涉及政务数据上链、链上数据流转共享和开放再利用三大技术实现环节。我们须从理念共识、立法制度、基础设施、技术规范、监管体系和人才战略六个方面，精细部署区块链底层技术架构嵌入政府数据开放共享的治理机制，在此基础上坚守规避技术风险的工具理性、回归公共利益与公共精神的价值理性，从而超越区块链技术工具的内涵，真正实现共建共治共享的治理格局。
关键词
区块链技术；政府数据共享开放；数据上链；目录区块链；智慧监管
习近平总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时强调，要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，加强对区块链数据共享模式的研究，探索其发展规律，“区块链＋政府数据开放共享”的探索正是在此背景下发轫，庞大政府数据体量与复杂共享开放行为机制间的张力，亟待区块链技术方案嵌入予以缓释。据此本文围绕以下四个问题展开研究：第一，事实层面上政府数据开放共享存在哪些普遍性问题？第二，逻辑层面上区块链技术与政府数据开放共享的适配性如何？第三，实证层面上北京“目录链”系统的具体举措和运行机制能否提供可复制性参考？第四，理论层面上链上政府数据开放共享的精细化治理转型如何部署？通过上述问题的分析与回答，期待实现技术融入治理、治理共情技术下的共建共治共享治理格局
一、问题的提出：政府数据开放共享治理的
老症结与新风口
鉴于传统政府信息公开模式下“阳光、廉洁、透明”的开放要义难以满足公民利用数据增值的诉求，各国政府纷纷积极延伸政府数据开放共享向度，其作为我国数字政府建设进程中的核心要素，一重定位在于政府与社会间，主张“开放”层面除涉及国家安全、商业机密和个人隐私的数据外，强调政府持有的所有数据资源以非专有化且可机读的格式免费地向社会开放，最大限度促进公众使用并释放数据价值；另一重定位在于政府横纵向各部门间，强调“共享”层面积极推动数据交流共享渠道的构建，强调政府数据安全、畅通、高效共享，提升数据利用广度和深度，实现部门间协作提质增优。经法规政策牵引，数据开放平台日渐成为地方数字政府建设和公共数据治理的标配，“开放数据，蔚然成林”的愿景已初步实现。但随着数据体量的指数级增长，政府数据开放共享也不可避免陷入弱治理境地，单单从数据和开放共享平台层面考量，仍存在数据质量参差不齐、开放时效性低、共享意识弱、互动反馈性少和技术标准不统一五大症结。
（一）数据质量参差不齐，范围界定行政化严重
开放数据范围齐全、公众呼应度高的优质数据集是政府数据开放的重点，可现有情境下数据质量参差不齐，地区间呈现不平衡状态：其一，40%的政府开放数据目录建设不完整，开放共享行为重形式轻实效，贵州省政府数据开放平台就是典型的例子，其新闻动态、政策文本版块数据集占比大，数据开放范围行政化倾向严重；其二，直观量化数据集下载量判断数据受青睐度，以上海市数据应用APP的下载次数为例，截至2020年3月底，平台推出交通出行、社区服务、银行金融等多个方面共49款应用程序，但仅2%应用程序浏览次数超1000次，大部分应用处于开发后下载低迷状态，应用推广差下的数据增值效果甚微。究其根源是激励不足与技术指导缺失，以理性经济人角度审视政府数据开放共享行为发现，政府绩效往往忽视政府数据开放共享这一回报周期长、经济见效速度慢的低社会能见度项目，又鉴于技术导向下人力、物力、资源投入大，自然开放动力孱弱。
（二）数据开放时效性低，开放行为盲从心理多
数据开放时效性包括数据发布速度与数据更新频率两点，是衡量数据在一定时间范围内使用价值高低的重要依据。其一，数据发布上表现出明显滞后性，以开放树林指数排名第一的浙江省为例，其地表水环境质量月报的数据监测时间为2017年，数据集上传时间则显示2019年初，让以时效性为价值的数据集丧失可用性；其二，数据更新违背规则、频率低，以年为更新周期的数据集占比大，据《2020下半年中国地方政府数据开放报告》显示低于25%的地方平台能保持数据上线后的季度更新节奏，以江西省政府数据开放为例，截至2021年3月底，在城市建设、公共安全、经济建设、民生服务等数据开放领域57.1%数据集更新时间均停滞在2019年前，且年度更新的数据集超过八成，线上数据更新频率与线下数据迭代频率严重失衡。这可集中归究于“规范性压力”下同化行为，示范效应影响下数据开放行为盲从心理多，忽略数据集供应的真实目的，让数据开放共享沦为“指尖上的形式主义”。
（三）数据间共享意识弱，府际互联主动性缺位
官僚体制下的层级区划使得信息管理系统和数据平台散落于政府的不同层级、部门中，趋于自身权责界定、利益得失角度来“收揽”数据，数据集合下的共享存在地域、层级、部门利益阻碍，各类跨地区、跨部门的政府数据开放问题交叠丛生引发“数据保护主义”，是典型的“各自为政”下的“低法治”的数据割据：一方面导致数据汇集点种类繁多、格式不一，数据整合分类难度升级，共享技术性障碍大；另一方面虚化数据共享行为，以“形式主义”偷换数据共享中政府数据治理一致性概念，纵览现有142个政府数据开放共享平台，不到三成的平台提供了与其他政府层级平台互联的链接，也仅提供跳转的快捷方式，并未在实质层面实现数据的共拥、共享、共开发。
（四）数据互动反馈性少，未能切实对焦公民需求
数据的互动反馈性集中反映在数据开放共享平台的评论回复、留言板建议采纳、等级评定、问卷调查等服务功能上，特别是数据发布主体的所属部门、联系方式的真实有效性上有待检验，全国只有41%的平台会公开用户意见诉求及平台做出的回复，且其中仅有4%的平台会给予有效回复，数据开放的有效性大打折扣。此外，较大比例的开放数据集由政府单位所在行政区域、名称、地址等数据构成，数据含金量低，数据的实用性亟待充盈，而与公民数据需求直接挂钩的经济发展、民生服务、教育科技类数据集，要么占比少，由变动性低的数据充斥，关键性数据缺失；要么年份久远，数据可参考价值低，未能切实对焦公众真实数据需求。究其根源：其一，“公民需求导向”不明显，以政府部门内部自我决策与判断“先入为主”，制定数据开放规划和决策过程中缺失了公民需求指标的参与；其二，政府数据治理缺乏自我革新与调试，无法及时检视政务服务流程的缺陷，未能从部门职责上对应真正高需求、高价值的数据集针对性供给。
（五）数据技术标准不一，凸显安全与监管两大难题
涉及政府数据的流通共享过程，存储、共享及开放的数据标准和数据安全是重中之重。现有政府部门多采用专属检索、查验及使用的封闭式数据列存体系与独立式应用系统，技术格式、标准的异质性导致彼此数据信息系统的非兼容性，数据的共享、流转、使用呈现部门割据，系统连接与数据整合困难，而这不可避免引发平台层的数据集开放格式不一，甚至仍有地方政府数据集仅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非开放格式，开放数据的可获得性严重受限。加之数据开放授权细则不明、把控程度不一，使得传统数据技术手段的延续在数据安全与监管问题的应对上略显乏力，导致私密信息曝光、高危数据泄露、敏感数据流失、信息违规查询等数据安全问题的发生频率居高不下，凸显出安全防护技术和追踪监管技术两大难题。具体而言：其一，针对不同标准、属性的政务数据的分级安全防护技术难落实，不同数据流转区域的数据安全防护需求动态变化难反映；其二，围绕政务数据管理周期的数据追踪式监管流程难部署，不同政务数据使用场景下监管方式的力度难把握。
通过上述政府数据开放共享的症结及归因分析，不难发现挖掘潜在政府数据红利不可避免存在组织层级割据、权责划分诘难和技术应用壁垒三重障碍，隐含下的体制、机制、组织结构惯性的纠正难度大、周期漫长，而数据开放共享的迫切性又亟待政府回应，技术则率先成为攻克症结的突破性变量。在新兴技术卷入政府治理场域探索政务应用新姿态之际，脱胎于金融领域的区块链技术以其独特信任机制与强大算力优势拔得头筹，提供了一种以新技术方案替代传统协调机制，确保高频、复杂的政府数据开放共享治理的技术跃进。区块链如何超越现有技术层面共融于政府治理，进而以价值、结构和技术三重逻辑解决政府数据开放共享的治理痛点与症结，从而让治理共情技术、技术融入治理，并最终实现政府数据的精细化治理，成为当下亟待解决的命题。
二、区块链技术嵌入政府数据开放共享治理的内在逻辑关联
（一）“高耦合”：区块链良性贴合政府数据开放共享治理的价值体系
区块链技术应用与谋求良性政府数据开放共享治理二者的价值定位是一致的：其一，从封闭到互信协作。政府数据开放共享治理关键在于破除政府的部门间数据交互联通的现实掣肘，但传统政务数据服务场景下，政务数据归集大体由职能部门的业务主管单位通过串行或并行的方式协作，区块链的共识机制却将掌握数据资源的治理主体在分布式网络上连接起来，以互信互助的均势姿态进行数据资源的有效对接、深度融合，打破原有政府内部数据共享的封闭、紧密耦合模式；其二，从统管到自治。政府数据开放共享治理最终旨在建构席卷多元社会主体参与的开放、协作、自主数据治理生态体系，因而创新政府数据治理需要从行政一元主导向多元主体协同迈进，这得益于区块链的分布式特性，弱化控制、一元、等级等威权价值，强化平等、开放、协作、共享等自治价值，强调节点的共同参与和共同监管，期待从单一数据集开放统管平台，向全员参与、全社会动员的主动型公共数据服务窗口过渡。可见，推动区块链技术应用与谋求良性政府数据开放共享治理的价值体系是高度耦合的。
（二）“强倒逼”：区块链深度重组政府数据开放共享治理的权力结构
传统政府数据开放共享是在典型金字塔式中心化结构运行的，以中央政府数据平台为指挥中心与决策中枢，一定程度上弱化了地方政府数据开放行为的自主性，忽视基层政府数据治理的“可为性”；而区块链“去中心化”的分布式数据存储方式促使结构呈现扁平化，点对点式传输使各节点地位平等、处于“均势状态”，时间戳、加密算法等底层技术使运行过程可溯源、可监督，其强大的技术属性与应用能力让数据治理主体间的权力配置为表征的权力结构发生变化，职能部门将不再拥有数据的唯一解释权和话语权，从而打破以职能部门为中心的一元数据权力结构。这可以借助“均衡配置”倒逼政府权力结构重组，还可以促推政府组织机构扁平化改革，让公民、社会组织多元个体均能获得数据治理的话语权和参与权利，这使得区块链技术体系的治理潜能放大，有助于实现政府数据治理的良性循坏。
（三）“准适配”：区块链精准拟合政府数据开放共享治理的技术诉求
搭配P2P（点对点）网络技术、加密技术、时间戳技术和智能合约等多种技术的区块链，是一种按照时间顺序将数据区块以链条的方式组合成的特定数据结构，技术应用上属于一种不可篡改和伪造的分布式数据库，基于节点共识算法实现数据的生成和更新，表现为去中心化、不可篡改性、可追溯性和自治性等特征，精准拟合政府数据开放共享治理的技术诉求，且二者间形成链上数据治理的“技术支撑——本质特征——赋能治理”的“准适配”型技术逻辑关联（见图1），为探究“区块链+”数据治理主体、信任、安全、监管提供了突破口。
1.去中心化：瞄准真实数据需求、多元主体协同互信
“去中心化”的特征技术链接P2P（点对点传输技术），区块链上所有节点共同参与、共同维护、共同治理，管理权限不集中于单一主体，任意节点的权利和义务平衡对等，且数据的添加、节点的扩充也必须获取链上所有参与节点的共识，这意味着上链节点储存着相同的、全部的数据信息，享有相同的数据存储、读取、查询和验证权限，政府间数据传输过程无须第三方的介入，并最大化减少数据收集、整理、传递的技术性风险和管理型失误，各层级数据治理主体实现交互与联通，“信息孤岛”“数据烟囱”局面会被根本性改善。具体表现在：第一，政府数据开放共享平台可基于去中心化思路进行分布式布局，集中部署的服务器、存储设备可分散至各服务节点上，有效规避中心节点瘫痪导致的系统崩塌、其他节点无法正常运作的风险，统一基础服务供给的前提下设置数据合约完成数据交互共享，无须重新开发、定义数据接口，能够有效提高数据存储和容灾能力；第二，借助点对点传输表达公众真实数据需求并同步至整个区块链网络，通过数据的深度挖掘、分类分级整理，甄别出有效性高、利用率大的数据；第三，实现治理结构由“一对多”到“多对多”的升级、治理主体由一元统管到多元治理的迭代，逐步强调治理主体的有限理性扩充。一旦区块链技术应用铺开，加入节点数量越多，信息数据库容量越大，系统内部的扩展性能也越强，数据利用方的公众、企业也会被拉入共享开放圈，庞大数据仓库中的数字资产被盘活，积极促成非涉密型数据的大范围开放流通，进而实现数据系统的有效扩容、数字要素的大力盘活、治理韧性的持续增强。
2.不可篡改性：核验数据管理权责、提高数据运行安全性
“不可篡改性”的特征链接加密算法，包括哈希算法、非对称加密算法、数字签名技术，通过各区块间首尾相连下公钥与私钥的双重加密、解密操作，使数据验证、传递过程透明严谨，基于哈希值和数字签名等加密技术让跑在链上的所有数据不被篡改和泄露，“除非能够同时控制整个系统中51%的节点，否则单个节点对数据库的修改是无效的，也无法影响其他节点上的数据内容”，又因这一篡改行为需要巨大成本投入难以实现，且加入节点愈多，内容安全系数越高。具体表现为：第一，加密算法下可对私密信息、高危数据、敏感数据进行脱敏存储，安全性能大大提升；第二，政府部门数据共享时数据管理合约输出的数据资源权属部门的哈希地址信息，将有效保护数据所有方，厘清部门的数据所有权与数据使用权，解决因操作有误、数据泄露产生的权属纠纷；第三，通过数字签名技术对部门间数据共享操作签名和验证的两个互补性流程，可确保经数据管理权责核验后的数据完整性。
3.可追溯性：追溯数据精准到位、提供监管新思路
“可追溯性”特征链接时间戳技术，基于哈希算法运行使上链数据被压缩、加密，区块间通过哈希值连环扣式的挂联，设定后一个区块具有前一个区块的哈希值，并随机纳入时间戳，不断重复，依次相连，最后形成一个完整的链条，实现唯一标识某一刻时间的数据信息在时序区块中的流转全程可追溯。简而言之，上链的可开放政府数据的区块头会被标有时间，随时标记各层级政府主体参与数据归集的生成时间和连接顺序，数据的采集、归类、传递、利用等每一环节均被记录在链，任何被写入、传播、核实或删除的数据都会在区块链中留下痕迹与时间戳，此外，加盖时间戳的数据信息是无法篡改的，实现政府数据流转的全程可溯，方便实时查询与追溯数据开放责任方，传统数据共享中出了事故责任推诿与开放懈怠性等问题可迎刃而解，这促使数据监管的责任认定边界清晰，变事后监管为实时监管，从源头打破数据监管的形式主义。
4.自治性：统一技术标准、管控数据流转生命周期
智能合约机制是区块链的高度自治性和可编程性功能的最典型例证，通过嵌入预先设定规则与协议条款的代码，实现技术程序自动化执行，政务数据开放格式混乱、读取权限不一、质量标准参差不齐等问题可以通过先行设定智能合约协议机制予以解决。数据采集前期，各部门在明确各自负责的数据性质及管理权责后，依据事先拟定的数据资源标准，以电子化形式编程，进行机器语言处理，展开政府数据资源目录各项代码编制工作，并依据核心数据字段对元数据进行清洗、筛选，明确各部门与数据访问及调用权限、数据资源目录间的关联，形成自动化执行代码，确保政务数据更新的持续性，以上过程均基于指定、统一的代码的智能合约设定。数据统计应用时，则以代码和电子签名对照数据的类型、标准、范围、数量展开双重核对、验证，规避“各自为政”下数据统计标准和方法不一的冲突，推动数据趋向高效率、优质量开放共享；数据归集梳理后，针对不合格履约部门予以警告记录，方便问责溯源，查找政府数据开放效率低下、质量不过关的权属政府部门，且智能合约作为定期更新和增加补丁的计算机标准，可以根据不同的政府机构调整情况和数据采集能力调整合约内容，逐步形成一个能够发挥实际效用并适合应用现状的数据库和管理系统，进而有效实施数据的共享共用及智能化、自动化的数据处理自治机制，最终实现数据流转的全生命周期管控。
三、区块链技术在政府数据开放共享中的应用场景实例
链上政府数据开放共享仍处于摸索阶段，仅在技术孵化成熟地区由政府部门先期试点探索。为此，本文以北京市目录区块链为例，实证研究区块链技术在政府数据治理场域的应用，一是佐证区块链技术应用于政府数据开放共享的可及性；二是探究目录链的技术实现环节；三是就目录链的技术实现总结治理经验参考，以此厘清区块链技术嵌入政府数据开放共享治理的内在机理，描绘未来链上数据治理的蓝图。
（一）具体举措
在发掘出区块链具有解决政府数据共享难、协同散、开放应用弱的强大技术优势后，北京市政府探索建立以区块链技术为支撑的政府数据资源共享和业务协同机制，于2019年11月12日由市经济和信息化局统筹，市委编办、市财政局等部门协理，基于华为云区块链与ROMA集成平台的技术支撑，联结53个市级部门的职责、目录及数据，形成“目录区块链”系统（如图2所示），为实现北京市政府数据的汇聚共享、数据资源的开发利用提供了技术保障。其具体举措剖析如下：
第一，厘清各部门数据权责，实现职责—目录—数据三协同。严格界定部门所属数据权责，实现职责—目录—数据的强关联、严绑定，为数据、系统、应用上了“户口”，一方面各部门数据管理权责出发，明确数据的采集权、管理权，通过数据资源的分类、元数据描述、代码规划先期进行政府数据资源目录编制工作，从源头解决各单位数据目录覆盖不全、质量参差不齐问题，破解数据的缺位、越位难题，彻底管理数据来源；另一方面借助ROMA探针动态感知系统元数据变化情况，解决目录体系与数据本身挂接不足的难题，打破传统数据开放平台有目录无数据的普遍困局，同时实现数据目录长效化更新机制。
第二，建立三位一体目录体系，确定数据共享新规则。借助部门权责清单与事项目录等基础信息维护，实现部门共享元数据与目录的动态更新，将部门间的共享关系与流程上链锁定，同时针对政务数据项实现统一的数据标准、数据口径，确保数据共享交换过程中的数据质量标准化，并抽取相关数据目录索引信息到区级索引链上，让共享单元下沉定位到“处室”、挂联各个区级单位，为数据共享、协同、整合定规矩，解决数据流转随意、业务协同无序等问题。
第三，打造数据专区，推动链上共建共管。针对目录下囊括的精准数据，聚焦金融、交通、电信等需求热点领域，实时打造多个数据专区，设立数据服务窗口，提供数据开放咨询申请新渠道，摆脱应用与数据脱节困境，回应公民真实数据开发应用需求。所有的数据共享、业务协同行为在链上共建共管，确保上链锁定后的数据目录能迅速反应数据的动态变化，弥补共享机制中的主动性缺失，同时链上数据被访问会全程留痕，实现部门间数据在安全共享层面的有序关联。
（二）技术实现
嵌套华为ROMA集成平台的“目录区块链”系统，构建起基于区块链技术的数据交互凭证，借助智能合约机制、共识算法等关键技术实现了政务数据跨部门跨区域共同维护和利用，围绕数据加密、脱敏等技术提升了政务数据安全防护的水平。结合华为云官网公布的技术方案概述，大致可提炼出北京市“目录区块链”系统的技术实现主要涉及政务数据上链、链上政府部门间数据流转及共享、链上政务数据开放及再利用三大环节
1.政务数据上链环节
政务数据上链包含元数据的筛选及加密预处理和编码上链两大步骤，数据预处理环节要依拟定的信息资源标准规范，按照“数据资源名称、数据项、数据资源提供方代码、数据资源提供方内部权责部门”等关键字段，对所采集元数据进行汇聚后的筛选，随后通过多重数字签名、非对称加密、零知识证明等密码学技术，对涉密数据字段进行加密处理，高敏感度数据可考虑设置为相应数据包的哈希值上传至数据库，兼具节省数据存储空间与保密隐私数据的功效。总之，依实际场景需求对节点进行差异化权限设置，分级加密和匿名化处理，仅限督查与审计环节的政务数据无条件开放和访问；上链环节依托上述集中统一化编码后链接元数据管理合约，增加输出权责部门的哈希地址作为数据确权、定责的补充项，破解数据共享部门重组、机构合并后数据中断或停止更新、服务的责任追究难题，且上传之际对数据展开无钥签名操作，以可验证平台数据的签名时间、起源来确保数据的原始性、完整性。
2.链上政府部门间数据流转及共享环节
链上政府部门的数据流转、共享环节整体上是基于智能合约的权限控制实现的，加入联盟链的各政府部门节点串联在一起，数据需求部门先向平台发起本地密钥加密后的数据访问请求，并在全节点范围内广播，平台依据审批通知合约查询、验证该部门访问或调用数据的权限，核准后依据申请方的数据管理职责与数据使用范围，自动触发联盟链智能合约后，链上相关政府数据开放节点主动响应，巩固数据接口的多级权限管理，并将所需共享源数据链接地址通过安全传输协议加密，获取数据方通过APIC数据接口，解密私钥查看所需数据，整个数据交易过程会全程记录在链，至此形成依据数据管理权限的政务数据流转、共享闭环。
3.链上政务数据开放及再利用环节
面向社会层面的政府数据开放及再利用环节大致包括两种实现方式：其一，面向企业、社会机构等对政务数据开放体量、时效性、流转效率较高要求的主体，通过政府数据开放平台提供的访问接口，提交资质审批合约，经审核后可自动获取、实时查询所需应用的政务数据，流程大致类似政府内部部门间数据共享，但增加执行更严格的数据脱敏过程；其二，面向广泛受众发布开放体量、时效性、敏感度较低要求的政务数据，直接依据用户登录合约的自动执行依法依规开放。以上面向社会层面的政务数据开放及再利用环节，都需经数据记录合约写入数据查询、访问信息，以确保数据开放流程的可管可控。
（三）治理成效启示
“目录区块链”系统背后的治理逻辑是加速数据资源整合，简化数据共享政务流程，实现“最多跑一次”，甚至“一次都不用跑”的“数据跑路”技术革新，突破数据共享和管理协同“最后一公里”，同时由政府负责扮演数据要素供应方，加速政务数据的开发利用，推进“北京通”APP3.0、冬奥“一个APP”、网上12345等一批大数据应用项目建设，以公共数据产品的孵化供给释放数据所蕴藏的经济价值和社会价值。撇去上述提及的技术要件支撑，北京市“目录区块链”的落地还得益于制度、组织设施服务、人才供应等要素的适配：其一，制度设计上多见于政策方案的出台，如7月份出台的《北京市区块链创新发展行动计划（2020—2022年）》以“数据共享，业务协同”部署任务，从组织领导、资金支持、监管机制和技术创新四个维度为政府数据跨部门、跨区域可信共享提供保障。其二，大数据中心作为落实数据开放共享治理中组织部署的重要一步，在政府数据上链的基础设施网络完善的前提下，会推动数据开放共享治理驶入快车道。基于政务信息系统向市级政务云的转入，北京市实现系统数据入云进度98.2%的初步积淀，并以经信局内部消化数据归集活动，在政务信息集成化云平台上统筹数据权责清单、数据目录的编制工作，应用成熟后期北京市成立大数据中心专门运营“目录区块链”系统，实现数据治理的专业化与实时性。其三，区块链技术的“脱需入实”亟需社会资本、高校等内生治理主体参与协同，区块链头部企业华为云一直致力于区块链技术成果在政务数据应用场景的转化，打造基于区块链的公共信任基础设施和共赢生态。同时，北京公共数据开放创新基地作为区块链技术人才孵化地，依托数字北京大厦平台，无形中为公共数据安全、有序、可控地开发利用源源不断输送人才资源。
四、区块链技术共融于政府数据开放共享的因应之道
技术仅是治理的“诱发机制”，单单的技术赋能治理是有限度的，真正发挥效用的是“技术红利”向“治理红利”的积聚过程。推动区块链技术快速驶入政府数据治理领域是一个需要审慎思考的系统工程，必然是以活跃、高效、科学的链上政府数据开放共享的生态体系构建为实现目标，因此要在精细化治理的进路下，理顺政府内部条块关系、明确部门职责体系的行动逻辑，同时细化、量化、流程化、标准化政府工作程序及服务内容的治理逻辑，拓宽新型数字信息技术应用成长空间的技术逻辑。这需要我们尝试从理念共识、立法制度、基础设施、技术规范、监管体系和人才战略六个维度部署“链上政府数据开放共享”技术化治理的精细化转型，以促推技术融入治理、治理共情技术的结合与实现。
（一）精明识别：厘清权属、理性引领、共识明确
所谓“精明识别”，首先要明确识别链上开放共享政府数据的所有权、管理权、使用权和监督权。链上政府数据开放共享网络中，基于密钥与数字签名等技术，设定政务数据权属部门的数据所有权，同时依据政务数据“谁产生、谁管理”原则落实后续可控授权访问的数据管理权，再基于智能合约执行，明确业务协同过程中政务数据调度后的使用权，由信息化管理部门行使对链上政府数据开放、流转及应用的监督权，监督链上其他参与节点部门的数据访问、调用流程符合规范，警惕政府数据的滥用，因此首先要对政府信息部门、大数据办公室等统筹政府数据开放共享工作部门的权责范围、责任形式、责任评估等做出具体规定；其次要形成区块链技术应用的理性认知，不能混淆资本市场炒作概念与数据开放应用链，要全面、客观、理性认识区块链应用中风险的不确定性，同时以包容审慎的态度看待区块链技术应用于政府数据开放治理对传统权力空间的部分挤压，以积极开放姿态挖掘区块链安全、透明、民主的技术优势；最后要明确区块链应用共识，政府部门以积极姿态引领和促推“链上治理”的探索与试点应用，给予区块链行业创新技术应用场景的积极暗示，鼓励全社会层面消化区块链技术红利，同时达成社会共识性话语，给予各主体充分的尊重，形成政府引导、社会组织和公众共同参与的技术应用新格局。
（二）精准施策：强化意识、立法跟进、制度配套
政府数据开放共享领域应用区块链技术求解，要做到精准施策：第一，强化法治意识，更新立法理念，摆脱先风险后立法的固化思维，防范区块链技术应用的法律风险；第二，迅速填补数据开放共享应用区块链技术的法律缺位，一方面对已有政府数据开放共享的法律法规展开整合、评估，从数据开放前的采集存储、开放平台的建设管理到数据共享时的范围、标准、程序、安全管理、保障监督，再到数据开放共享后的法律责任追究等关键事项，都应当补充区块链技术应用的条款与规定；另一方面严格划定区块链应用数据治理的法律边界，将区块链技术纳入法治框架中，明确区块链上数据产权、智能合约等的法律属性、基本应用规则及相关权利保护体系，实现程序运作的法律化转变。第三，强调制度体系的配套，完善数据开放保密审查和安全管理制度，包括元数据、主数据和参考数据链上管理、数据保密审查管理两个方面匹配相应制度，同时建立数据违法违规行为的惩戒机制，承认区块链取证的合法性，促进链上数据开放共享的标准化、高效化、科学化。
（三）精细服务：组织嵌入、空间驱动、设施完善
健全数据开放共享治理的组织架构是实现政府数据有序开放共享精细服务格局的核心要义：首先要围绕各层级政府数据开放治理目标形成权责明确的组织架构和管理体制，打破信息化部门内部消化数据开放共享工作的管理惯性，逐步推进专门部门设置和领导小组的具体业务主管安排，在人员配备、资金投入、组织运行管理上下功夫，搭配政府首席数据官制度，形成数据治理协同体系的有力抓手；其次要加快数据上链的基础设施搭建，数据信息在政府各部门间共享、流转，对包括通信网络基础设施、新技术基础设施和算力基础设施等在内的新基建信息基础的成熟度提出了较高要求，要在新基建的基础上加速与5G、云计算、人工智能等前沿技术的融合，提升数据的全链条处理能力；最后要搭建区块链政府数据开放共享应用的网络空间，“链上数据管理”亟须加快政务服务电子化、网络化建设，只有完善“政府数据上链+个人链上授权+社会链上使用+全程追溯监管”，才能真正建构起数据开放共享生态体系。
（四）精密匹配：质量导向、技术共舞、安全规范
呈现高质量数据集的数据生态体系是区块链核心技术应用的落脚点，为此要精密匹配“质量导向”的数据开放与共享行为下的核心技术、数据共享技术框架标准和数据安全规范建设。这需要：第一，利用节点收集分析公众对政府数据开放共享的需求，优先调度公众关注度高的政府数据，更新数据开放的需求清单，验证数据应用的强度与迫切性，要求政府关注数据开放共识机制、存储技术及跨链互联等核心技术攻关；第二，加快区块链数据共享技术框架的标准制定工作，链上政府数据开放共享治理必须以技术标准规范化为准绳，可以基于工信部原有标准改进和编制统一数据规范和技术标准指南，在此基础上分门别类、差异化制定不同领域的开放数据技术标准，统筹规划不同类型开放共享数据的上链标准、技术要求；第三，把数据安全规范建设提上日程，加快搭建安全系数高、风险抵抗力强的链上政府数据开放共享系统，“围绕数据安全、共识安全、智能合约安全和内容安全等方面，重点关注区块链的物理存储、密钥管理和网络传输等方面的技术规范”，有序推进区块链数据开放安全体系技术研究上的突破。
（五）精确监管：平台考核、责任重构、智慧试点
“区块链是否需要监管”这一争议因其现有风险与挑战被打破，未来区块链技术应用亟须搭建精确监管体系，其监管体系设计可从以下三方面并行发展：其一，数据开放共享平台是监管的着力点，链上链下数据协同是否真实、安全、有效，对平台间的互联与管理提出了高要求，因此应施行数据开放平台评估机制，以精确考核与监督平台是否具备全面、高效、可靠的数据资源供给服务能力；其二，技术应用升级了原有政府数据从“归集”到“开放”的路径，也增加了新的维护任务与监管职能，本质上要重构政府数据治理责任体系，除网信办作为监管主体外，可设立专门应用流程监督小组监督政府数据开放共享流程，并协同多部门联合监管、跨域监管；其三，出于技术成熟度的考量，采用“智慧监管”模式，追求灵活性、强适应性监管规则，依据技术使用环境、使用主体的公私属性提供不同监管方案，监管思路也由硬性监管转变为柔性监管。借鉴英国经验，引入“监管沙盒”试点操作，先期在开放指数高的政府数据开放平台应用数据上链，展开试验性、激励性的容错式监管，允许相关主体在权威监控的真实数据开放情境下模拟试验，有效评估风险、调整技术规则，进而由点及面实现全面监管。
（六）精致供应：战略布局、人才储蓄、多元协同
区块链技术的落地生根离不开人，包括技术研发人员和技术使用群体两大类。要提高数据素养和技术素养以实现人才的精致供应需要：其一，基于可持续人才发展战略，全局把握区块链技术未来发展趋势；其二，制定数据技术人才长期储蓄计划，在技术研发上推动科研机构与企业技术的研发协作，打破研发领军者与头部企业间的技术封锁，以实现资源交流整合与协同增效，加大教育经费投入倾斜，打造数据开放共享实践基地、区块链技术研发中心和实验室等可持续技术应用型人才孵化环境。在技术使用群体上要培育各层级政府数据局、信息部的工作人员、公众的数据素养，以适应区块链技术应用机制下的数据开放、共享新形式；其三，“鼓励政府、高校、社会资本等跨链协作，完善技术成果转化与利益分成机制，降低试错成本，放大应用效应，形成多元协同格局”。
五、推进链上政府数据治理的理论省思
区块链为代表的新型数据治理技术，确实满足了可信可管可控的链上数据治理的期待，但区块链的核心技术和应用部署依旧存在各种隐患，如去中心化的分布式结构将数据治理域原先以政府公权力为中心的信任网络迁移至以算法、代码为基础的区块链网络中，极易消解政府部门的管理权威、模糊治理主客体间的界限；共识机制、加密算法也存在局限性和不完备性，当黑客控制51%的区块链政府网络或运用边界网关协议攻击时，链上治理的民主机制就可能被破坏；链上所设定的智能合约，是由自然语言编写的开放式法律形式转化为代码，会因歪曲法律含义产生合同规则的编码漏洞，且计算机代码的描述准确性也有待商榷，其本身就存在歧视与偏差，尽管技术叠加效应会促使代码治理不断自我学习，但机器学习会逐渐排斥人类的治理决策过程，技术俘获价值的风险不言而喻。综上，我们亦需在“链上政府数据开放共享”技术化治理的精细化进路中，尝试追寻马克斯·韦伯笔下的合理性，探寻数据治理的善治，即工具理性和价值理性双重维度共同作用。这需要我们：首先要坚守区块链工具理性，审慎规避技术治理风险。看重技术应用带来社会价值增量的同时，正视区块链技术应用的局限性，尽量消弥技术发展与潜在风险之间的张力，加强监管规范，并与制度、文化、伦理和社会治理结构等相适配，正确认知、防范并合理分化其潜在风险，形成良性互动的治理生态格局。其次要秉持区块链价值理性，回归公共精神与公共利益。推崇“技术向善”，坚持技术与社会的良性互构，剥离无政府主义冲动，以善治下的公共利益导向作为驱动区块链技术应用的出发点。再次要实施“算法治理”，改良算法、优化代码，在设计技术方向、对象与范围之初就囊括“向善”伦理，源头防控技术作恶。最后区块链技术的嵌入，必须符合政府数据治理的法治精神与德治底线，技术应用之际亟须积极培育多元主体的规则意识及伦理自主性。
总之，深层次来看，工具理性与价值理性共荣的实质是把握“区块链+”在政府数据开放共享领域的技术与道德的边界平衡，不断缩小技术变革与治理规则、价值糅合下的差距，依赖基于伦理自觉、协议秩序、使命一致的价值性合作体系，关注对实现政府数据治理下共建共治共享的社会治理格局的价值追求，在价值观匡正下让技术背后的工具理性向治理深藏的价值倾向融合，最终实现区块链应用于数据治理的共生状态，“构建科学、人本、公正、包容、共治的法律秩序”。
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