我国中小学减负政策的基本共识与发展趋势
Editor's Note
本文选自《新华文摘》2022年第12期教育栏
The following article is from 教育与经济 Author 秦玉友，綦文惠
针对学生负担过重问题，国家多次下达“减负令”，积极采取措施为学生减负，但学生负担过重问题一直未得到根本解决，甚至出现“越减越重”“校内减负，校外增负”的怪象。减负成为教育研究与实践中的重大课题。回顾新中国成立以来我国减负政策的演进历程，总结历次减负政策的基本共识，科学研判与积极引导减负政策未来发展趋势，成为减负政策研究的重要内容。
一、 新中国成立以来我国减负政策的历史演进
新中国成立以来，人们对教育的追求先后经历了追求全面表现、追求教育机会、追求教育质量和追求教育公平四个时期。本文以不同时期人们的教育追求为线索，考察新中国成立以来我国的减负政策，可以发现新中国成立以来我国的减负政策经历了四个时期，即以防止身体过劳为侧重点的学生减负（1949—1966年）、以纠正片面追求升学率为侧重点的学生减负（1977—1991年）、以取消重点校制度为侧重点的学生减负（1992—2012年）、以规范校外培训为侧重点的学生减负（2013年至今）。
（一）以防止身体过劳为侧重点的学生减负（1949—1966年）
新中国成立初期，人们面临严重的温饱问题，各行各业亟待恢复与发展。“生产和教育”是这一时期两件最重大的工作，教育必须与生产劳动相结合。全面表现是当时人们对教育的追求，学生既要在学业上表现好，也要在生产劳动中表现好。学生负担自然会在这两方面表现出来。这一时期，温饱问题与学生负担过重相遇，学生负担过重因严重影响到学生身体健康而进入国家视野。毛泽东提出的“健康第一，学习第二”成为减负政策的要义，他对青年学生提出的“身体好，学习好，工作好”成为各级各类教育贯彻的重要指示。防止身体过劳成为这一时期减负政策的重要任务。
从减负政策的效果看，1964年以后学生课业负担有所减轻，身体劳累情况在一定程度上得到缓解。但负担过重问题依然没有得到系统解决，近视眼、慢性病仍有发展的趋势。在物质极其匮乏和医疗卫生条件极其落后，以及课业任务繁重与社会活动频繁的情况下，减负更多的是为了让学生减少体力和精力消耗，保障基本的身体健康，防止过度劳累。在全国普遍贫困的状态下，依靠减负政策的干预只能部分缓解学生健康不良与过度劳累叠加产生的学习负担过重问题。
（二）以纠正片面追求升学率为侧重点的学生减负（1977—1991年）
1976年10月，我国结束了“文化大革命”，各行各业重新步入健康发展的轨道。伴随着我国物质生活水平和医疗卫生条件的不断提高，学生缺乏营养、易患疾病等情况在这一时期得到有效缓解，身体健康得到基本保障，然而，学生负担过重问题在这一时期呈现出新的样态。由于“文化大革命”对教育的严重破坏， “拨乱反正”后人才匮乏的中国急切需要发展教育培养人才。国家迅速恢复高考制度，高校开始通过统考统招、择优录取的方式选拔人才，培养人才。高考制度的恢复使读书重新成为人们改变命运的机会，毕业包分配的就业模式强化了人们的上学愿望，人们对教育机会的渴求在这一时期空前强烈。而这一时期我国高等教育处于精英化阶段，高等教育吸纳能力有限，国家教育机会供给与人们对教育机会的需求之间形成极大反差，高考出现“千军万马过独木桥”的局面，中小学片面追求升学率问题严重。端正教育思想，纠正片面追求升学率，成为这一时期减负政策的着力点。
从减负政策效果看，有些地方和学校采取了一些措施，减负取得了一定成效，但也有一些地方无视学生课业负担过重问题，小学生课业负担过重，仍然是当时普遍存在的一个突出问题。由教育机会缺乏引起的片面追求升学率问题并未得到很好地解决，减负政策仅仅通过规范学校办学行为和教育教学活动难以从根本上解决学生负担过重问题。
（三）以取消重点校制度为侧重点的学生减负 （1992—2012年）
1992年，党的十四大提出，把教育摆在优先发展的战略地位。随着高等教育规模的持续扩大，由于教育机会缺乏所产生的学生负担不断减轻，学生负担过重问题的诱因发生变化。从1996年起，高校逐渐取消分配制度， “自主择业，双向选择”成为20世纪90年代后期高校毕业生就业的主要方式。当高等教育扩招与高校毕业生自主择业相遇时，高等教育机会供给相对充裕与高校毕业生就业机会提供相对不足的矛盾逐渐凸显出来。
这一时期，劳动力市场的竞争压力传递到高等教育规模日益扩大的教育系统内部，人们的直接感受是文凭开始贬值，学历出身在很大程度上决定着学生未来处于主要劳动力市场还是次要劳动力市场。占据优质教育资源，接受高质量教育成为人们普遍的教育追求，择校成为人们追求优质教育的重要方式。这一时期，人们对升学率的追求已经从简单的“能升学”转变为“升好学”。一些学校为了在学生成绩上表现出比较优势，随意增加课时，超纲授课，作业量大，考试频繁，资料泛滥；一些地方向教育部门和学校下达升学指标；社会上各种竞赛、奥校、奥班、读书、评奖等活动名目繁多，尤其是有些竞赛直接与升学和教师奖惩挂钩，增加了或变相地增加了学生负担。
人们在这一时期开始认识到解决中小学课业负担过重问题的根本出路在于改革，减负政策除了关注学校教育教学活动外，也开始关注制度层面。首先，逐步取消重点校制度。义务教育学校发展由重点、非重点逐渐转向特色办学，努力办好每一所中小学，办学水平较高的学校在教育改革中要发挥示范作用。其次，逐步取消留级制度。自1993年起，国家教委要求积极采取措施减少留级现象，创造条件在义务教育阶段取消留级制度。1994年，国家教委提出可选择部分地方和学校进行取消留级制度的试验。再次，改革小升初考试制度。小学通过就近入学缓解择校压力。1986年，国家要求已经普及初中教育的地方，从暑假开始取消初中招生考试，准予毕业的小学生可就近直接升入初中，到20世纪90年代中期，我国绝大多数省、市、区在普及初中教育的地区已经取消初中入学考试，实行就近入学。同时，建立健全减负监管制度。通过建立健全领导责任制、专项督导制、通报制度等，加强减负政策执行的监管，保障减负政策有效落地。
从减负政策效果看，这一时期减负政策虽有一定成效，但总体效果不佳。1995年国家教委的督查报告显示，学校管理和教学活动不规范问题依然不同程度地存在，比如集体补课仍然较为普遍。在世纪之交，学生负担过重仍没有从根本上得到有效遏制，有的地方还相当严重，甚至还引发了一系列恶性事件，教育部紧急下发减负通知，紧接着开展专项督查。从学生负担产生的原因可知，学生负担过重并不是一个简单的教育问题，而是一个复杂的社会问题，单纯从教育系统内部推进减负，无法触及学生负担过重的根源。
（四）以规范校外培训为侧重点的学生减负（2013年至今）
随着义务教育均衡发展与就近入学政策的不断推进，人们为追求优质教育资源的择校热问题有所缓解。学生的校内负担在减负政策的干预下得到一定程度的控制。校外培训市场在资本的趋利性驱使下迅速扩张，不同程度地加重了学生课业负担。校外培训市场的扩张使教育内卷化加剧，校外负担过重问题日益严峻， “校外减负”的必要性和紧迫性进一步凸显，规范校外培训机构，强化学校育人主阵地成为减轻中小学生过重课外负担的关键。
学生负担过重在这一时期一个重要的变化是由校内负担过重转变为校内外负担过重。一是学生校内校外负担产生加和效应，学生不仅要承受校内课业负担，还要承受校外培训负担。二是校外培训造成学生校内学习的低效，校外培训扰乱校内正常教学秩序，吸引优质教师，导致“校内不学校外学”与校内优质教师流失。三是教育焦虑对学生课业负担过重产生压力场效应，不断增加培训科目和时间成为家长过度教育焦虑下的无意识选择，引发了校外补习的“剧场效应”，养育子女成本被非理性提高。
这一时期，减负政策以规范校外培训机构为抓手，通过校内外共同减负解决学生负担过重问题。在校外减负方面，2013—2017年，尽管校外培训如火如荼，但是主要以线下方式进行。该时期的减负政策主要通过规范学校办学行为和教师教学行为的方式规范校外培训，规定学校和教师不得组织或参与举办“占坑班”及校外文化课补习。随着校外培训市场在资本驱使下的无序扩张，缓解家长教育焦虑，保障义务教育的公益性和普惠性成为减负政策的重点。2018年，教育部办公厅等四部门出台校外培训机构治理政策，扩大了减负政策的干预对象，标志着“校外减负”的负担治理正式开始。2018年底，我国开始从规范学校办学行为、严格校外培训机构管理、督促家庭履行教育监护责任三方面综合发力推进校外减负。2021年，国家出台“双减”政策，从全面压减作业总量和时长、提升学校课后服务水平、全面规范校外培训行为、提升教育教学质量、强化配套治理等方面，通过试点，推进“双减”。
从减负政策效果看，到2021年底，线下校外培训机构已压减83.8％，线上校外培训机构已压减84.1％，极大地减少了校外培训机构学科类培训，有效遏制了校外培训机构扩张，切实减轻了学生的校外培训负担。有研究对全国30个省（市、区）137个地级市的中小学进行调查，发现23.4％的学生在学校完全可以完成作业，69.1％的学生大部分时间能在学校完成作业，学生作业量明显减少，拓展了学生自主发展空间。
二、 新中国成立以来我国减负政策的基本共识
纵观新中国成立以来不同时期的减负政策，可以发现一些基本共识：学生负担过重的主要原因是升学压力长期且普遍存在，减负政策的根本目的是保障学生身心健康发展，核心内容是调整优化学生负担结构，执行主体是教育行政部门和学校。这些基本共识为开展减负工作提供了重要认知基础。
（一）学生负担过重的主因：升学压力长期且普遍存在
纵观新中国成立以来不同时期的减负政策，学生负担过重主要涉及作业过多、考试过多、心理压力过大等方面，这与学生升学密切相关。对绝大多数学生而言，升学是获得更好工作机会的重要前提条件之一。从升学压力的来源、存在范围、传递路径看，升学压力长期且普遍存在，是学生负担过重的主要原因。
从升学压力来源看，一方面，学生要承受来自于作业、考试本身的压力。前期主要是“能升学”的教育机会压力，后期主要是“升好学”的优质教育机会压力。另一方面，学生还要承受来自学校要求、家长期望、同辈竞争以及自我期待等方面所产生的心理压力。学生不仅承受着沉重的课业负担，也承受着不同程度的心理负担。从升学压力存在范围看，一方面，在学校教育系统内部，升学压力不同程度地普遍存在于各学段、各区域。另一方面，升学压力逐渐由校内延伸到校外。在宏观教育政策的干预下，来自学校教育内部的升学压力不断减轻，但升学竞争由校内延伸到校外，学生所承受的校外培训负担越来越重。从升学压力传递路径看，当高校毕业生就业包分配时，上大学意味着进入就业保险箱，升学压力沿着“高中—初中—小学”的路径进行传递；而当高校毕业生就业方式转变为自主择业后，高等教育这一就业保险箱被打破，升入高层次院校才能够在劳动力市场上占据就业竞争优势地位，升学压力沿着“劳动力市场—高校—高中—初中—小学”的路径进行传递。升学压力的层层下移，让学生较早地承受着升学所带来的负担。
（二）减负政策的根本目的：保障学生身心健康发展
学生身心健康发展是教育发展的底线要求，也是理想追求。学生负担过重，不仅严重影响学生身心健康发展，而且影响教育高质量发展，影响人才培养质量。不论是从不同时期国家对学生负担过重问题的反应还是从减负政策内容本身来看，保障学生健康发展都是新中国成立以来我国减负政策的根本目的。
从不同时期国家对学生负担过重问题的反应看，一方面，一系列引起国家和公众广泛关注的因学生负担过重引发的恶性事件是不同时期减负问题进入政策制定议程的一个关键因素。另一方面，身心健康发展情况是学生负担过重的重要观测指标，学生健康达标情况是促使减负政策出台的重要因素。随着近视率的持续攀升和近视低龄化、超重和肥胖率上升等学生体质健康问题日益突出，解决这些问题成为制定减负政策的重要动因。
从减负政策内容本身看，以学生身心健康发展为根本，保障学生基本的睡眠和休息时间，要求他们进行适当的体育锻炼，是历次减负政策的重要内容。新中国成立初期，在经济发展水平较低、全国普遍贫困的情况下，减负政策主要是从防止学生过度劳累与预防疾病切入，关注学生身体健康；随着经济社会发展水平的提高，减负政策不仅关注学生身体健康，也开始关注心理健康。
（三）减负政策的核心内容：调整优化学生负担结构
新中国成立以来，虽然历次减负政策的具体规定因学生负担过重表现不同而有所不同，但减负政策的核心内容具有一致性，即调整优化学生负担结构。从负担的性质看，学生负担包括身体负担、智力负担和非智力负担。减负政策从调整优化学生负担结构发力，促进学生负担结构更加合理。
在身体负担方面，一是通过对学生睡眠时间、学习时间、锻炼时间、作业时间等量的规定，保障学生能够得到充足的睡眠和休息时间，增强学生体质。二是加强学生视力保护，做好近视防治工作。通过定期检查视力、控制用眼时间、注意用眼卫生、改善学习条件等方式，进行近视防治。
在智力负担方面，一是优化课程内容。以“少而精”的原则削减课程内容，改变课程内容“繁、难、偏、旧”的情况。二是控制教学内容。教师的教学活动要严格按照课程标准、教学计划的要求进行，不得随意增减；学校按照规定开齐开足课程，文化课不得挤占音体美课时。三是改进作业布置。作业难度不得超过教学计划和课标要求、不得布置重复性和惩罚性作业。四是改革考试制度。严控考试次数、考试科目、考试内容范围与难度等。
在非智力负担方面，主要是减轻学生心理压力。一是在对待学困生的态度上，从“不得歧视、排斥、厌弃，不得单独编班，不得强迫退学、转学或者提前结业”到“建立学有困难学生帮扶制度”，采取积极措施帮助学困生。二是在考试成绩呈现方式上，从“不得按学生考分高低排列名次、张榜公布”到“小学生学业成绩评定实行等级制，取消百分制”，避免过于细化的成绩位次给学生带来不必要的心理压力。此外，通过增加和改进课外活动，丰富学生的学习生活，缓解部分学生对学习的抵触、焦虑等负面情绪。
（四）减负政策的执行主体：教育行政部门与学校
从政策执行路径看，我国减负政策执行遵循的是“自上而下”的路径。在“自上而下”的路径中，政策颁布后，政策执行会随行政层次的降低而不断被具体化。在减负政策执行过程中，教育行政部门和学校是减负政策执行主体，在减负工作中发挥着重要作用。
教育行政部门既是减负政策的制定者，也是减负政策的执行者。一方面，教育行政部门是减负政策的主要发文机构。随着对减负问题认识的加深，教育行政部门会单独或联合其他部门出台减负政策，确定下级地方教育行政部门和学校在减负过程中的主要职责。另一方面，教育行政部门又是国家减负政策的执行者。各级教育行政部门会依据减负政策推进减负工作。2001年，我国义务教育确立了中央统一领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的三级教育管理体制。县级教育行政部门可以依据减负政策，结合本地区减负实际，加强督导检查，推进减负政策落地。
学校是实施减负政策的主阵地，是执行减负政策的最后一公里。减负政策的规定绝大多数直指学校场域，在减负过程中，学校根据减负政策的具体规定对学校管理、课堂教学、考试安排等工作进行调整和优化。教育行政部门和学校作为减负政策执行主体，其优点是在政策执行上互动方便、协调高效，上级政策很容易传达到下一级或下几级。但也存在地方教育行政部门和学校对减负政策象征执行、选择执行、机械执行或附加执行等问题。此外，以教育行政部门和学校为政策执行主体，是一种管理取向的政策执行，缺乏对家庭和社会等多元利益相关主体多元诉求的及时关注。
三、 新中国成立以来我国减负政策的发展趋势
纵观七十余年中小学减负政策的历史演进，我国学生负担过重问题在减负政策干预下得到切实有效的缓解，减负工作取得一定成效。未来减负政策要积极推动教育生态由升学导向转向素质导向，学生负担结构从单一结构转向多元结构，政策执行主体从教育内部为主转向内外联合，治理思维从标准化转向差异化。
（一）减负政策教育生态的转变：从升学导向转向素质导向
学生负担过重主要是由于升学压力过大，教育竞争激烈所致。研究发现，当个体被要求进行一项竞争性活动时，个体所感受到的更多的是一种控制，这往往会降低个体对所要进行的活动的内在动机，个体容易情绪化。在升学导向的教育生态中，激烈的升学竞争让学习成为一种取胜的手段，学习不再以掌握知识为目标，而是以在名次上胜出为目标。学生学习的外在动机被持续强化，内在动机被持续弱化。虽然减负政策对过重的学生负担有所缓解，但是在升学导向思维下，减负政策既无法从根本上减轻智力负担，也无法从根本上减轻心理负担。
要想切实减轻学生的过重负担，必须建立起素质导向的教育生态。高等教育普及化为建立素质导向的教育生态提供了条件，劳动力市场对人才逐渐理性化的要求为建立素质导向的教育生态提供了可能。随着高等教育走向普及化，在教育机会意义上高等教育的筛选功能逐渐被弱化。劳动力市场对人才的要求不断务实化，对人才的评价更多的是基于个体素质导向，即高校毕业生个体专业素质水平能否与工作岗位匹配成为能否获得就业机会的重要条件。学习竞争压力更多地转移到高等教育阶段专业设置与人才培养质量上，可以为中小学教育评价方式变革提供更大空间。通过改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，学生不再将学习作为取胜工具，而是致力于以知识掌握、能力提升、素养形成为目标的学习。升学的无序竞争给中小学生带来的不必要的过重的负担将在素质导向的教育生态中逐渐减轻。
（二）学生负担结构的转变：从单一结构转向多元结构
在升学压力之下，学生负担过重主要是与教学内容相关的负担过重，教学内容之外的负担过轻，学生负担结构失衡。在与教学内容相关的负担内部也并不是全都过重，比如在现有考试评价体系下，语数外等科目在升学考试中权重较大，学生负担较重；而艺体类和实践类科目在升学考试中权重较小，学生几乎不存在课业负担，甚至把这些科目当成“放松课”。教学内容以外的学生负担主要包括社会能力负担、生活负担以及自然能力负担。学生“高分低能”便是教学内容以外负担过轻的典型表现。现行减负政策更多的是通过减量的方式减轻与教学内容相关的负担，在一定程度上忽视了学生负担结构失衡问题。构建合理的学生负担结构，使学生负担结构从单一结构走向多元结构，是破解学生负担过重问题的关键。
一方面，优化与教学内容相关的负担，科学均衡地安排各科教学活动。减轻语数外等科目过重的课业负担，适度增加艺体类和实践类科目的课业负担。全社会要深刻认识到艺体类和实践类科目在育人方面的重要作用，教育部门和学校要保障艺体类课程和实践类课程能够开齐开足开好，引导学生和家长在教学内容方面合理分配时间和精力。另一方面，适度增加教学内容以外的负担，促进学生全面发展。在社会能力负担方面，通过丰富课外活动和寒暑假实践活动，提高学生社会实践能力和社会适应能力；在生活负担方面，家长和学生要深刻认识到，生活本身就具有教育意义。学习和生活不能顾此失彼，基本的生活常识和自理能力是个体生存和发展的基础，要注重培养学生相关能力。在自然能力负担方面，伴随着城镇化进程的不断加快，在升学重压之下，学生与自然的接触时间持续减少，很多学生患上了“大自然缺失症”，这并不是教育的初衷。为提高自然能力，一方面，鼓励学生主动接触自然，充分认识自然，提高学生探究自然的能力；另一方面，通过接触自然，让学生热爱自然，敬畏自然。
（三）减负政策执行主体的转变：从内部为主转向内外联合
要努力建立以政府为主导，家庭、学校、社会等多元利益相关主体共同参与减负政策制定与执行的治理机制，形成多元利益相关主体共同参与的减负治理局面。多元利益相关主体共同参与是扫除减负工作盲点，提高政策执行有效性的重要举措。
（四）减负政策治理思维的转变：从标准化思维转向差异化思维
减负政策应当从学生素质起点出发，逐渐由标准化治理思维转向差异化治理思维。一是充分利用“互联网+”、大数据、人工智能，建立学生学业、发展与教育数据库，监测学生学业表现状态，为学生提供个性化作业与学业指导。二是建立学生负担监测体系，定期收集学生负担数据，及时掌握学生负担动态，对学校、教师与家长及时进行减负督导与督促。
【作者单位：东北师范大学中国农村教育发展研究院】
（摘自《教育与经济》2022年第1期，原文约 10000 字）
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