法国政府各部的名称为什么这么奇怪，而且还经常变化？

法国新总统马克龙治下的第一届菲利普(Edouard PHILIPPE)政府前几天公布后引起了广泛的关注。

不少论者常常以“三个平衡”–即：左中右势力平衡﹑男女比例平衡﹑资深政客与民间社会(société civile)平衡–来评价这一届新政府。

本文试图从新政府各部名称及事权范围变化等“技术”角度对这一内阁作一番分析，以便对某些一般人不易察觉的有意思现象作一盘点和剖析。

在诸多值得关注的特点中，首先应该是它的“精兵简政”特性：整个内阁加上总理共才23人，计有全职部长16人，“部长下辖部长(ministre auprès d’un ministre)”2人以及总理直辖国务秘书4人；比起刚卸任的奥朗德总统最后一届内阁18名全职部长和20名国务秘书的建制，显然“瘦身”不少。

这届政府不光阁员人数少，而且，马克龙总统和菲利普总理于2017年5月19日，也即首次内阁会议的第二天，在《政府公告报》(Journal Officiel)上发布了一项政令(Décret)，对各部部长的“幕僚班子”(cabinet)，也即通常所说的“部长办公厅”的顾问(conseiller)人数作了限定，规定全职部长的顾问最多10人，“部长下辖部长”的顾问最多7人，国务秘书最多5人，而且还特别规定，顾问必须以部长令(arrêté)的形式正式任命，没有获“顾问”正式头衔的人一律不准在部长身边充任“非正式顾问(conseiller officieux)。

这一规定不仅把部长顾问人数减到了最少(奥朗德时期名义上是15人)，而且杜绝了过去政府部长办公厅“地下顾问”盛行的可能性：因为许多部长为了规避正式顾问人数的限制，常常采用从行政机关中“借调”的方式，来扩充自己身边的幕僚班子；而这些“地下顾问”不在正式编制，由顾问所属机关支付工资，但却全职为部长服务。

从马克龙这第一批“政令”来看，他倒是履行了竞选时所作的诺言，动了真格，试图真心“精简”政府，而且是先从内阁部长做起。

当然，也有人认为，目前作出评判还为时过早，因为，从某种意义上说，眼下马克龙的这一政府还只是一个“临时政府”，六月份立法选举(législatives)的结果将会对现政府的人事造成一定的，甚至是很大的影响。

例如，马克龙要求，凡是作为候选人参加六月份立法选举的部长，只要败选，就得辞职离开政府；此外，根据“前进共和国(La République en marche)”最终取得的国民议会议员席位数量，为了形成议会多数派联盟，可能会吸收个别共和党或其它政党的人士入阁，从而导致阁员人数变动；

还有一种理论上的可能是：共和党(Les Républicains)赢得国民议会绝对多数议席，如是这样，那么，依照宪法设计，这一菲利普政府将被迫辞职，由马克龙任命一个真正的共和党籍的总理和内阁，法国将再次进入“共治”状态..... 当然，这将可能是一种对法国最不利的结局......

在这儿，我们还是言归正传，试图从政府各部部长的“礼宾顺序”来释读马克龙未来五年任期的某些政策重心。

“礼宾顺序”其实也就是各部部长在政府中的“座次”或“排行榜”的名次。它当然首先是对部长个人影响力和地位的肯定，同时也在一定程度上折射出部长所主持的部的工作领域在整个政府政策中的分量。

在这个意义上，只要对马克龙新政府与奥朗德政府中某些部的“礼宾顺序”稍作比较，便可以发现马克龙与前任奥朗德执政重心的异同之处。

从我们对菲利普内阁和卡兹纳夫内阁各部礼宾顺序的对比表(附后)中可以看出如下几个有意思的现象：

–“内政部”的地位从奥朗德时期内阁中的第10位一下被提升到第一位：这是否反映了治安﹑反恐等主题将成为这一届政府的优先任务？

–主管生态环境事务的部的名称虽然彻底更换，变得面目全非，但其地位在两任总统的内阁中没有变化，都名列第二：这是否可以说，生态环境工作已经成为无论哪个政党倾向的法国政府公认﹑而且自然的优先工作？

–“司法部”在马克龙/菲利普政府中的地位由原来奥朗德政府的第7位提升到了第3位：这是否与今年总统大选中出现共和党候选人菲雍与国民阵线候选人玛丽娜•勒庞蔑视与攻击司法的罕见情形相关？

–“文化部”的排名从原先奥朗德任期的第14位上升到了第8位：这是否跟马克龙总统和菲利普总理两人都爱好文学有很大关系？顺便值得一提的是，新任女文化部长弗朗索瓦兹•尼森(FrançoiseNyssen)是法国南部一家很成功的出版社的创始人兼总经理；

–原来在奥朗德执政时排名第4的“财政与公共财务部”在马克龙新政府的地位降到了第13位：这是不是意味着，在马克龙看来，财政﹑财务﹑公职，这些都是常规的政府技术管理部门，不是政府治理创新的重点领域？

当然，这种“演绎”肯定只是主观的，因为事实上对于一国总统和政府来说，事无巨细，都有可能酝酿发酵﹑演变发展成影响舆论与社会﹑甚至危及政府生存合法性的大事；所以，“礼宾顺序”也只能大致表明政府可能优先努力的方向而已。

马克龙新政府组织的第三个引人注目的特点是：不少政府部的名称和事权范围发生了较大的改变，除了通常政府部名称中的许多概念，例如：旅游﹑外贸﹑工业﹑公职﹑住房﹑城市﹑家庭﹑青年等事务或职能领域“消失”之外，还出现了几个给人感觉很“奇特”的部的名称：

首先是，通用了几十年的“国防部(Ministère de la Défense)”又回到了第五共和国初期至1974年的名称，变成了“Ministère des Armées/军队部”。“国防部”在法国第五共和国历届政府中曾有过不同的说法，1958年，由原先第四共和国时期的“战争部(Ministère de la Guerre)”﹑“海军部(Ministère de la Marine)”和“空军部(Ministère de l’Air)”组成的“国家防卫部(Ministère de la défense nationale)”改称““Ministère des Armées/军队部”，1969年在米歇尔•德布雷(Michel Debré)任部长时曾一度改回“国家防卫部”，后来又改称“军队部”；只是从1974年起，直至2017年5月，历届政府都沿用“国防部(ministère de la défense)”这一名称；从未经历过战争，也没服过兵役﹑接触过军队的马克龙恢复使用“军队部”，以此突出“军队”与“军人”概念，是不是有借用第五共和国创始人戴高乐的军人威望重振第五共和国的意思呢？

其次，上一届政府的“外交与国际发展部(Ministère des affaires étrangères et du développement international)”变成了“欧洲与外交部”，明显把“欧洲”前置，以彰显其重要性，使它不同于有的政府所设的“外交与欧洲事务部(Ministère des affaires étrangères et des affaires européennes)”。在这一机构名称选择中，人们不难看出马克龙政府将把欧盟问题当作核心事务之一的用意。

第三个与政府部名称相关的特殊现象是：这届政府里有两个部的名称都含有一个相近的概念：一个是由前电视明星主持人尼古拉•于罗(Nicolas Hulot)任部长的“Ministère de la transition écologique et solidaire/共享与生态转换部”，另一个是由阿妮艾斯•布赞(Agnes Buzyn)女士任部长的“Ministère des solidarités et de la santé/卫生与团结部”。

第一个部的 “solidaire”应该是指人与环境之间或事物与事物之间的“团结”或“共存﹑共享”关系；

而第二个部名称中的“solidarités”则大概是指与个人相关的具体事务，主要涉及社会保险﹑社会救济﹑老年人生活自理等等关系到每一个人的个体生存的事务；

说实在的，“Solidarité”或“solidaire”在法国的政治语境中是一个已经被用滥了的词汇和概念，在很多情况下真不容易理解它确指什么；而用“transition écologique et solidaire”这样一个词组来指称一个政府部级机关的名称，恐怕也只有法国人做得到！

当然，国人面对这类名称也不必着急，更不必因不知其所云而心生自卑，因为可以断定，如不作专门解释，相信绝大多数法国人也会一脸茫然，想不到这是一个掌握整个国家能源﹑装备﹑交通﹑住房﹑环保﹑可持续发展﹑乡村建设等诸多领域生杀大权的政府职能部的名称！

这届马克龙政府中，还有一个令人难以理解的部的名称，它叫“Ministère de l’action et des comptes publics”：如果说“comptes publics”还能引起公共账目﹑公共财务之类的某种自然联想的话，那么“Action”到底指的是什么？对于不了解法国政府机构运作的人，恐怕挠破了头，也是无法想到是什么。

实际上，这个部除了管中央政府预算(budget)﹑税务﹑公共财政等与“comptes publics”相关的事务外，还承担两个在其它政府中通常都单独设部的非常重要的职能：一个是公职事务(fonction publique)，另外一个是政府改革事务(Réforme de l’Etat)。

此外，如果按照后面所附的两届政府各部名称“对照表”，对新内阁各部的名称作一仔细对照，则可以发现，除了涉及主权职能(fonctions régaliennes)的司法﹑内政﹑国防之外，有不少部的名称和执掌都发生了很大的变化。

例如，原来的“住房与可持续住宅部”﹑ “家庭﹑儿童事务与妇女权利部”﹑“公职部”完全消失了；“城市﹑青年与体育部”成了单纯的“体育部”，“城市与青年”不见了；“领土整治﹑乡村事务与地方政府部”变成了“区域协调发展部(Ministère de la cohésion des territoires)”；“经济﹑工业与数码事务部”变成了单纯的“经济部”； “劳动﹑就业﹑职业培训与社会对话部”成了“劳动部”；“文化与传媒交流部(Ministère de la culture et de la communication)”成了单一的“文化部”；而原来的“国民教育﹑高等教育与研究部”现在被分为“国民教育部”与“高等教育﹑研究与创新部”两个独立的部......

面对这次“政变(政府变动)”带来的这么多的职务和名称上的变化，人们不禁要问：法国政府到底是怎么构成的？政府所设部委机构的数量和名称又是如何规定，并由谁来规定的？

这是一个很有意思的问题。法国现行宪法只规定了“总统任命总理”和“总理领导政府工作”，而没有具体限定政府部委设置的数量和名称。

因此，每一任法国总统和总理在“组阁”时便拥有很大的“自由”空间：每一任总理有权任意确定自己所组政府的规模以及内阁各部的名称！

而事实上，法国政府的“部”的建制是个“虚”的﹑可以由总统和总理任意决定的单位，政府真正的实体单位是大约150个左右的司局级行政机构，这些机构涵盖了中央政府的全部事权职能，甚至可以在没有“部”和“部长”的情况下依照既定职能自动运行。

从中央政府预算角度看，法国政府部一级的组织架构和名称可以任意变动，但“万变不离其宗”，不能超越中央政府预算框架中规定的45项“任务(mission)”(相当于部和部级附属单位)和149个“项目(programme)”(相当于司局级机构)的范围。

例如，我们可以用“外贸”这一政府职能(相当于中央政府预算中的一个“项目/Programme”，也即司局或总局级机构)来说明它在不同法国政府格局中的“命运”。

“外贸”职能在法国政府中的永远不变的一个实体机构是“外贸总局(Direction générale du commerce extérieur)”。

“外贸总局”最“幸福”﹑最受青睐的情况是：有的政府重视外贸，把它单独升格，成为一个独立的“外贸部”。比如，2012年奥朗德治下的埃罗政府中就曾设过专门的“外贸部”。这时，虽然贵为“部级”待遇，但“外贸部”下面的行政机构，也就只有一个“外贸总局”以及它的下属机构；

第二种常见的情况是，许多内阁都设一个“经济财政外贸部”，把这三个职能合在一起。这时，“外贸总局”这个“积木”就会被挪到“经济财政外贸部”，成为它名下的一个总局级机构，而“外贸总局”本身的下设机构和人员编制丝毫不变，只是主管“部长”的名称变了而已！

第三种最糟糕的情况是，你无论怎么找，也无法在政府所有部委机构的正式名称中找到“外贸”二字！但也不用绝望，因为，虽然总统和总理在组阁时，可以忘记或忽略“外贸”这个名称，但是，作为政府实际运作部门的行政机构“外贸总局”却永远存在，谁也无法随便将其取消。它最终总是会被归到某一个部长的名下，名义上供他使唤，而实际上是独立运作。

这儿有一件很有意思的逸事，可以充分说明法国的这种政府机构组合机制：那是2014年第一届瓦尔斯内阁组成当天所发生的事，也恰恰是一件涉及“外贸”职能归属的“争执”：

由于当时政府的部级机构名称中没有“外贸”二字，所以，谁也不清楚“外贸”归哪个部长管。当时的新任“外交与国际发展部长”罗朗•法比尤斯和“经济﹑生产振兴与数码事务部长” 阿尔诺•蒙多布尔(Arnaud MONTEBOURG)都雄心勃勃，认为自己应当拥有对“外贸总局”这一行政机关的支配权；两人争了半天，谁也不让谁，最后不得不由奥朗德总统作出裁定，把“外贸”职能“给”了外交与国际发展部长，在其手下专门设立了一个“外贸﹑旅游发展及海外法国人事务国务秘书”职务(secrétaire d’Etat chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger) ！

而在这次刚刚组成的马克龙/菲利普政府中，“外贸”和“旅游”这两个职能又是不见影踪，惹得不少人着急：这新政府里究竟谁管旅游和外贸啊？据最新的确切消息：原先设在前政府外交与国际发展部部长手下的“外贸﹑旅游发展及海外法国人事务国务秘书处”将一分为二，“海外法国人事务”这一职能(一个局级机构)将归新的“欧洲与外交部”部长手下，而“外贸”与“旅游”这两个职能(两个总局级单位) 则将划拨给经济部长管辖。

另一个典型的例子是“行政与公职总局(Direction générale de l’administration et de la fonction publique)”；这是一个规模不大，但却很重要的司局级机构，主管全法国公务员法规条例事务。

和“外贸总局”一样，“行政与公职总局”也可能随不同政府所设的部的名称及事权范围的变化而归属不同的部。譬如，它可以象奥朗德时期那样成为一个独立的“公职部”；也可以是直属总理的“公职部”(Ministère de la fonction publique auprès du Premier ministre)(其实部下面也只有“行政与公职总局”这一机构！) ；它也曾在有的政府中被划到劳动就业部名下成为“劳动﹑团结与公职部”；在奥朗德政府中也曾一度和“地方分权”职能(décentralisation)合在一起，成为“地方分权与公职部”；在萨尔柯奇治下曾经设过一个“预算、公共财务、公职与政府改革部”；而在这一届新的马克龙政府中，“公职”的名称已经不出现在任何部或国务秘书处的正式名称中，但将归属“公共财务与行动部”领导。但是，无论它被“挪”到何处，“行政与公职总局”这一建制却永远不变(包括编制和办公场所)......

由此可以对法国政府的组建和构成得出以下几个结论：

第一，“部”的名称及管辖范围大小可完全由总统和总理根据执政纲领自行规定，不受任何宪法或法律条款的限制；因此，法国历届不同政府的部的名称可千变万化并呈现令人产生摸不着头脑的困惑感觉；

第二，在法国政府机构编制中，司局级单位是承担某一政府职能的可独立运行﹑并可随时被组合归并到某一个部的实体机构；总统和总理可以象搭积木那样任意“搬动”某一司局机构以组建或改建某一个部，但是，却无权新增设或取消某一个司局级单位(事实上它们也都属于无法精简的政府基本职能机构)；

第三，前两个特征则导致一些其它国家官员难以理解的“好玩”现象：

–例如：在法国政府工作的一般公务员(甚至是高级官员)通常都叫不出自己服务的部的正式确切的名称：前面所说的“行政与公职总局”的人永远认为自己属于(有时根本不存在的)“公职部”；而“经济财政部”的人因这个部的名称和管辖范围总是处于不断变动中而常常干脆只说自己属于“Bercy(贝尔希)”；而熟悉法国政治行政的人则知道“Bercy(贝尔希)”是一个权力极大的“国中之国”，集中了十几万公务员(不过，没有哪一任财政部长能说出属下公务员的准确人数！)，是一个所承担职能相当于中国政府近10个部委的“庞然大物”！

–由于政府部的数量和名称以及司局级机构隶属关系经常变换，在政府权力交接(passation de pouvoir)时，常常会出现一个“怪”现象，即：有的卸任部长要向两位甚至三位继任部长交接权力，而有的部长却因为新政府不再设立该部而无法“交出权力”！前几年就曾发生过这样一个笑话，一位卸任部长在办公室等候新部长进行“权力交接”，可等了大半天，却总不见来人，后来一问才知道新政府中根本没有设自己曾任部长的“部”，于是只好怏怏地把“权力”直接交还给了新总理！

第四，这样的政府机构设置从根本上保证了国家机器的中立和运作延续性，使得无论政府如何更迭，部长如何易人，行政机器的运作都不会受到影响，并保证不同政党把持的政府之间都能按照“共和原则”实行平稳过渡，使政权交替不会导致任何社会动荡和行政秩序的混乱。

附录：

马克龙/菲利普(E. PHILIPPE)内阁与奥朗德/卡兹纳夫(B.CAZENEUVE)内阁组成对照表

马克龙/菲利普(E. PHILIPPE)内阁	奥朗德/卡兹纳夫(B. CAZENEUVE)内阁
礼宾顺序	正式名称	礼宾顺序	正式名称
1	内政部/Ministère de l'intérieur	10	内政部/Ministère de  l'Intérieur
2	共享与生态转换部/Ministère de la transition écologique  et solidaire	2	主管气候事务国际关系的环境﹑能源与海洋部/Ministère de l’environnement, de l’énergie et  de la mer, chargé des relations internationales sur le climat
3	司法部/Ministère de la justice	7	司法部/Ministère de  la Justice
4	军队部/Ministère des Armées	6	国防部/Ministère de  la Défense
5	欧洲与外交部/Ministère de l’Europe  et des Affaires étrangères	1	外交与国际发展部/Ministère des  Affaires étrangères et du Développement international
6	区域协调发展部/Ministère de la Cohésion  des territoires	9	领土整治﹑乡村事务与地方政府部/Ministère de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des  collectivités territoriales ;
7	卫生与团结部/ Ministère des  Solidarités et de la Santé	5	社会事务与卫生部/Ministère  des affaires sociales et de la santé
8	文化部/Ministère de la culture	14	文化与传媒交流部/Ministère de  la Culture et de la Communication
9	经济部/Ministère de  l'Economie	13	经济﹑工业与数码事务部/Ministère de l’Economie, de l’Industrie et  du Numérique
10	劳动部/Ministère du travail	8	劳动﹑就业﹑职业培训与社会对话部/Ministère du  Travail, de l'Emploi, de  la Formation professionnelle et du Dialogue social
11	国民教育部/Ministère de  l’éducation nationale	3	国民教育﹑高等教育与研究部/Ministère de l'Education nationale de  l'Enseignement supérieur et de la Recherche
12	农业与食品部/Ministère de l’agriculture et  de l’alimentation	11	农业﹑农产食品与森林部/Ministère de  l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt
13	公共财务与行动部/Ministre de  l’action et des comptes publics	4	财政与公共财务部/Ministère des Finances et des Comptes publics
14	高等教育﹑研究与创新部/Ministère de l’enseignement supérieur,  de la recherche et de l’innovation		国民教育﹑高等教育与研究部下辖高等教育与研究事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de  l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, chargé  de l'enseignement supérieur et de la recherche
15	海外事务部/Ministre des outre-mer	18	海外事务部/Ministère des  Outre-mer
16	体育部/ Ministère  des sports	17	城市﹑青年与体育部/Ministère de la Ville, de la Jeunesse et des  Sports
		12	住房与可持续住宅部/Ministère du logement et de l’habitat durable  ;
		15	家庭﹑儿童事务与妇女权利部/Ministère de la famille, de l’enfance et des  droits des femmes ;
		16	公职部/Ministère de la Fonction publique
17	共享与生态转换部长下辖交通部/Ministère  auprès du Ministère de la transition écologique et solidaire, chargé des  transports		主管气候事务国际关系的环境﹑能源与海洋部下辖交通运输﹑海洋与渔业事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de  l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations  internationales sur le climat, chargé des transports, de la mer et de la pêche
18	欧洲与外交部下辖欧洲事务部/Ministère auprès du Ministère de l’Europe et des affaires  étrangères, chargé des affaires européennes		外交与国际发展部下辖欧洲事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère des  affaires étrangères et du développement international, chargé des affaires  européennes
19	议会关系事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat chargé des  relations avec le Parlement		总理下辖议会关系事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etat auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le  Parlement
20	男女平等事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat chargé de l’égalité des femmes  et des hommes		总理下辖实际平等事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etatchargé de l’égalité réelle
21	残疾人事务国务秘书处/ Secrétariat d’Etat chargé de  personnes handicapées		社会事务与卫生部下辖残疾人及反社会排斥事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du Ministère des affaires sociales et de  la santé, chargé des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion
22	数码事务国务秘书处/ Secrétariat d’Etat chargé du  numérique		经济﹑工业与数码事务部下辖数码事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de  l'économie, de l'industrie et du numérique, chargé du numérique
			总理下辖议中央政府改革与行政简化事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etatauprès du Premier ministre, chargé de la  réforme de l’Etat et de la simplification
			总理下辖受害者援助事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etatauprès du Premier ministre, chargé de l’aide  aux victimes
			外交与国际发展部下辖外贸﹑旅游发展及海外法国人事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère des  affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce  extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger
			外交与国际发展部下辖发展与法语国家事务国务秘书/Secrétariat d’Etat auprès du ministère des  affaires étrangères et du développement international, chargé du  développement et de la francophonie
			主管气候事务国际关系的环境﹑能源与海洋部下辖生物多样性事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de l’environnement, de  l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat,  chargée de la biodiversité
			财政与公共财务部下辖预算事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère des  finances et des comptes publics, chargé du budget
			社会事务与卫生部下辖老年人及生活自理事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etat auprès du Ministère des affaires sociales et de la santé, chargée des  personnes âgées et de l’autonomie ;
			国防部下辖老战士及纪念事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etat auprès du ministère de la défense, chargé des anciens  combattants et de la mémoire
			劳动﹑就业﹑职业培训与社会对话部下辖职业培训与学徒教育事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du Ministère du  travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social,  chargé de la formation professionnelle et de l’apprentissage
			领土整治﹑乡村事务与地方政府部下辖地方政府事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de l’aménagement du  territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargé des  collectivités territoriales
			经济﹑工业与数码事务部下辖贸易﹑手工业﹑消费及社会与团结经济事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de l'économie, de l'industrie  et du numérique, chargé du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de  l'économie sociale et solidaire ;
			城市﹑青年与体育部下辖城市政策事务国务秘书处/Secrétariat d’Etat auprès du ministère de  ville, de la jeunesse et des sports, chargé de la ville
			城市﹑青年与体育部下辖体育事务国务秘书处/Secrétariat  d’Etat auprès du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports,  chargé des sports

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