律师视点 | 罗兰：以伊朗全面制裁为例浅析非美国人是否需要遵守美国的贸易制裁

罗兰德和衡律师

2024-08-25

罗兰

北京德和衡律师事务所

高级顾问

摘要：美国出口管制和经济制裁是以维护美国国家安全和利益为由，不断打压其他国家科技进步和经济发展的工具，由一系列法规、条例和行政命令^[1]构成，性质上属于美国国内法，并不是国际法。美国的贸易制裁最初主要针对“美国人”，包括美国公司、美国人（无论在何处）以及任何实际在美国的人^[2]。然而，回看从近几年美国一系列立法举措和制裁计划的落地，以及积极拉拢盟友加入其制裁联盟等动作，其域外“长臂管辖”效力似乎越来越大。本文主要以《关于对外国人执行美国对伊朗贸易制裁的常见问题》^[3]结合国内相关司法判例浅析非美国人（包括实体）是否需要遵守美国的贸易制裁。

关键词：出口管制、经济制裁、长臂管辖、保险人、制裁除外条款、物流运输

非美国人是否应当遵循美国国内的出口管制及经济制裁措施呢？比如常见的问题：是否可以和特别指定国民名清单Specially Designated Nationals list（以下简称“SDN”)上的人（包括实体）合作？美国财政部下属单位海外资产控制办公室The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury（以下简称“OFAC”）给出的官方答复：SDN本身并不适用于外国人（指非美国人），因此，外国人并不被禁止与SDN名单上的人进行交易。然而，OFAC和美国国务院都表示，如果外国人与SDN名单上的人进行交易，可能会遭受“声誉损失”^[4]。

中国的司法判例中检索《反外国制裁法》，找到了两个相关案例，案件一^[5]是买卖合同纠纷涉及伊朗原产地的甲醇，案件二^[6]是船舶保险合同纠纷涉及赔付对象为制裁名单SDN上的实体。两个案件的败诉方有一个共同点，即均签署了制裁相关的文件，接受制裁条款的约束。

案件一法院认为《关于贸易制裁的声明与保证》原告盖章作出声明和承诺，同意接受该承诺的约束。这是双方为建立合同关系基于各自的商业利益自愿达成的一致约定，不存在违反法律法规的强制性规定的情形，内容合法有效，双方应全面履行各自的权利义务。

《中华人民共和国反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》所规范的内容，最终判决被告不用承担违约责任。

案件二法院认为船舶保险合同系双方真实的意思表示，合法有效。合同附有特别约定清单载明了“制裁限制与除外条款”：当保险人对某类风险提供金额保障，如依照保险条款对某项索赔进行赔付或给付保险金的行为使保险人有可能因违反联合国决议或欧盟、英国或美国其中任何一国有关贸易或经济的制裁法令或任何法律法规的规定而面临制裁、禁止或限制，则在以上情况下保险人都不应视作为该类风险提供了任何保障，亦不承担任何赔偿或给付保险金的责任。法院判决被告对原告因涉案事故产生的损失，按照双方合同约定不应当承担赔偿责任。

美国对伊朗全面制裁的法规、条例和行政命令

美国人主要受1996年《伊朗制裁法》 Iran Sanctions Act of 1996 （以下简称“ISA”）和OFAC执行的法规约束，OFAC历来对执行美国制裁负有主要责任。根据这些法规和立法，美国人现在和多年来一直被禁止从事与伊朗有关的几乎任何交易。随着《伊朗全面制裁、问责和撤资法》Comprehensive Iran Sanctions, Accountability and Divestment Act（以下简称“CISADA”）的通过，美国政府将制裁主要限制在美国人身上的立场开始发生相当大的变化。CISADA于2010年7月签署成为法律，并在一些关键方面进行了修订，很重要的一点是CISADA规定了对非美国人的制裁，并且由美国国务院负责执行其中规定的一些制裁，而不是OFAC。根据制裁的来源，美国贸易制裁的执行可以委托给国务院、财政部或者委托给两者，也可以委托给其他部门或机构。当制裁涉及到外国人或者石油、石化产品的运输时，美国国务院通常被赋予主要的执法责任。

自CISADA颁布以来，美国继续对伊朗施加压力，规定了针对非美国人的额外制裁。《2012年减少伊朗威胁和叙利亚人权法案》Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012（以下简称“ITRASHA”）、《2012年国防授权法》 National Defense Authorization Act for 2012（以下简称“NDAA 2012”）和《2013年国防授权法》National Defense Authorization Act for 2013（以下简称“NDAA 2013”）。自2013年7月1日起，NDAA2013将SDN名单纳入其某些制裁条款，并禁止非美国人与SDN名单上的各方就某些商品和服务进行交易。

此外，美国还发布了一系列行政命令授权对非美国人进行制裁。如2011年11月发布的第13590号行政命令，2012年5月发布的第13608号行政命令和2012年7月发布的第13622号行政命令等等。欧盟的制裁措施也存在，经欧盟第1263/2012号条例修订的欧盟第267/2012号条例在欧盟各成员国生效。受欧盟法律约束的成员需要严格遵守欧盟和欧盟国家或欧洲经济区成员国的规定。其他相关司法管辖区的制裁立法或法规也可能适用，如开展活动的国家，包括船旗国的法律，成员的居住国等。本文主要探讨美国的贸易制裁。

非美国人可能面临的美国贸易制裁处罚的类型

根据美国国务院的指导意见，所有类型的商业组织和企业都属于可以被美国制裁的非美国人，包括但不限于公司、商业协会、合伙企业、社团、信托、金融机构、保险公司、承销商或担保人。此外，还可以对主要受制裁对象的任何承继实体、任何拥有或控制主要受制裁对象的人，只要该人知道或应该知道主要受制裁对象从事这种行为，或任何与受制裁对象共同拥有或控制的人实施制裁，只要该人明知故犯地参与了可制裁行为。然而，在确定是否明知故犯，即应该知道某一具体行为、情况或结果时，并不存在任何测试或确定的一套流程。

对伊朗实施的制裁中并不包括对非美国人实施的民事或刑事处罚。然而非美国人可能面临《国际紧急状态经济权力法案》 International Emergency Economic Powers Act（以下简称“IEEPA”）授权的民事和刑事处罚。根据IEEPA，任何人如果违反、企图违反、共谋违反或导致违反OFAC执行的任何制裁条例，将受到民事和刑事处罚。历史上IEEPA被认为只适用于美国人。然而，由于IEEPA并不限制其只适用于美国人，美国当局近几年采取的立场是，任何可被视为受美国一般司法管辖的非美国人，均受到IEEPA的管辖，即美国认为即使不在美国，只要与美国存在业务关联都可能因导致美国人违反制裁条例而受到制裁。制裁包括排除非美国人的公司高管、负责人和控股股东进入美国的可能性，并对其主要执行官实施制裁，还包括对被制裁者实施金融制裁，如封锁该高管在美国境内的任何财产和拒绝该高管进入美国银行系统。

常见的美国制裁措施包括：

(i) 拒绝该外国人使用美国银行系统，该外国人不能在世界任何地方进行美元交易，无论该交易是否与可制裁行为有关；

(ii) 封锁该外国人在美国管辖范围内的财产，包括美元电汇；

(iii)阻止该外国人的公司高管、负责人或控股股东进入美国；

(iv)对该外国人的主要执行官实施制裁；以及

(v)在某些情况下，禁止船只进入美国，为期两年^[7]。

以非美国人（美国制裁文件中的外国人）从事运输来自伊朗原油和石油产品为例，如果一艘船被用来从伊朗向另一个国家运输原油，那么拥有控制权的实际所有人如果实际知道该船被如此使用将受到制裁；任何以其他方式拥有、经营、控制或投保该船的人如果知道或应该知道该船被如此使用，将受到制裁。“来自”伊朗的说法并不限于在伊朗实际装货，而是包括伊朗是原产国的情况。同时，为来自伊朗的原油提供储存服务也属于制裁范围，为伊朗原油储存提供保险也被视为可被制裁，其程度与为实际运输提供保险相同。

如果原油从伊朗运往另一个国家时持有NDAA豁免权的就不会被制裁。美国将NDAA豁免权授予那些证明他们已经大幅减少进口伊朗石油的国家。目前有20个国家和地区持有NDAA豁免权^[8]。

违反美国制裁可能受到的民事罚款和刑事处罚：25万美元或所涉交易金额的两倍，以较高者为准，并对每项违法行为处以最高100万美元的刑事处罚，每项违法行为可能被处以最高20年的监禁。举例来说，OFAC指控某外国银行违反了IEEPA，因为银行修改了美元电汇的细节，删除了有关交易与被制裁国家之间关系的任何内容。

这种行为导致美国银行在处理转账时违反了OFAC的规定，因为美国银行在不知情的情况下为伊朗或其他受制裁国家的利益从美国出口金融服务，因此该外国银行构成了IEEPA范围内的违规行为，即根据美国对IEEPA对外国人的适用进行的广泛解释，如果一个非美国人在业务过程中导致美国人违反OFAC的法规，则该非美国人可能会受到民事和刑事处罚。

非美国人可能导致被美国制裁的行为

向伊朗出口或交付精炼石油产品。故意向伊朗出售或提供一定价值的精炼石油产品，或提供一定价值的货物、服务或支持，可能直接和大大有助于提高伊朗进口精炼石油产品的能力，包括(i)为出售、租赁或提供此类货物、服务或支持进行承保，(ii)提供船舶或航运服务向伊朗运送精炼石油产品，以及(iii)以物换物或签订合同，包括对此类交换进行保险或再保险。

向伊朗国内生产石油相关产品的实体提供货物和服务。明知故犯地提供货物、服务或支持，并达到一定的资金门槛，可直接和大大有助于维持或提高伊朗(i)开发位于伊朗的石油资源的能力或(ii)国内精炼石油产品的生产，包括对石油精炼厂或直接相关的基础设施的建设、现代化或维修的任何直接和重大援助，包括港口设施、铁路和公路的建设，其主要用途是支持精炼石油产品的交付。

向伊朗国内生产石化相关产品的实体提供货物和服务。在知情的情况下，提供可能直接和大大有助于维持或扩大伊朗国内石化产品生产的货物、服务或支持（13590号行政命令）。这项制裁的货币门槛比其他制裁略低，即提供的货物或服务只需在12个月内具有至少25万美元的公平市场价值或100万美元的总价值。

从伊朗购买或收购石油或石化相关产品的重大交易。故意参与从伊朗购买或收购石油、石油产品或石油化工产品的重大交易^[9]。（13622号行政命令）虽然这项制裁没有具体提到运输、保险或航运服务，但美国国务院非正式地表示，这项制裁应尽可能广泛地理解，运输产品（以及为运输提供保险）是购买或获得产品的一个组成部分，船主、租船人或保险人可能属于这项制裁的范围。

购买原产于伊朗的燃料或含有原产于伊朗的燃料混合物有关的交易。购买原产于伊朗的燃料可能属于禁止故意参与从伊朗购买或收购石油、石油产品或石化产品的重大交易的范围。（13622号行政命令）。如果在伊朗购买船用燃料或在世界任何地方购买源自伊朗的船用燃料，有可能被视为可能违反美国的制裁，如果这种购买是在知情的情况下进行的，并且是重大的。类似的考虑也适用于购买或获得含有伊朗原产燃料的混合燃料。本文开头提到的案例一，涉及原产地位于伊朗的甲醇，即此处提到的购买原产于伊朗的燃料的情形，购买方为一家中英合资企业，因此在购买燃料时，非常谨慎地询问燃料的来源，在确认来源地为伊朗后拒绝履行合同。注意：如果购买含有伊朗原产成分的燃料，同时拥有NDAA2012豁免权允许其购买伊朗石油的国家进行混合，将不违反美国的制裁。

与伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran Intertrade Company Ltd.（NICO）或伊朗中央银行的交易。在知情的情况下为NIOC、NICO或伊朗中央银行提供财务、物质或技术支持，或为其提供商品或服务，或协助伊朗政府购买或获得（无论何种渠道）美国银行票据或贵金属，则应受到制裁。（13622号行政命令）

为伊朗武器或核技术提供相关的支持和帮助。故意出售、租赁或提供船舶、保险、再保险或其他航运服务，用于向或从伊朗运输可能对伊朗扩散大规模杀伤性武器或支持国际恐怖主义行为的活动有实质性帮助的货物，则应受到制裁。出口、转让、转运或以其他方式协助转运任何货物、服务或其他物品给任何人（无论位于何处），如果他知道或应该知道他的行动可能导致另一个人（无论位于何处）向伊朗出口、转让、转运或以其他方式提供货物、服务或其他物品，并且这些将对伊朗获得或发展化学、生物或核武器或相关技术等方面作出实质性贡献，则应受到制裁。

与伊朗能源、航运或造船有关的交易。在知情的情况下向代表伊朗能源、航运或造船部门的任何人或在伊朗经营港口的任何人提供重要的金融、物质、技术或其他支持，或提供货物或服务以支持任何行动或交易，包括伊朗国家石油公司、伊朗国家油轮公司和伊朗伊斯兰共和国航运公司，其在美国的财产和权益就会受到制裁。

与SDN名单上的伊朗人进行交易。故意为SDN名单上的任何伊朗人的任何行动或交易提供重要的金融、物质、技术或其他支持，或提供货物或服务支持，那么该非美国人在美国的财产和权益就会被封锁。因此，为避免实施与SDN名单有关的制裁，非美国人应确保与SDN名单上的实体的任何交易或涉及该实体的交易不属于美国的管辖范围，也不属于可能导致实施美国制裁的活动类型。

与伊朗贵金属和某些材料的交易。在知情的情况下直接或间接向伊朗出售、提供或转让：(i) 贵金属（如黄金）或(ii) 石墨、铝和钢等原材料或半成品金属、煤炭和用于整合工业流程的软件，如果这些材料是用来交易的，则可能会受到制裁。如果这些材料(a)用于伊朗的能源、航运或造船部门，(b)出售、提供或转让给SDN名单上的伊朗人，或(c)用于伊朗的核、军事或弹道导弹计划，则该非美国人可被制裁。

尽职调查为保险人提供了免于被美国制裁的例外

NDAA2013规定，任何人如果故意为引起NDAA2013或其他现有制裁（包括法规和行政命令）的任何活动提供承保服务、保险或再保险，或为伊朗能源、航运或造船部门的任何活动提供服务，或为这些活动的利益提供服务，都将受到制裁。对任何故意向伊朗销售、供应或转运NDAA2013规定的违禁物项提供保险的人进行制裁，但是保险人进行过合理的尽职调查的除外。

承保人、保险人和再保险人可能会因参与运输来自伊朗的原油和精炼石油产品而受到制裁，但是立法规定，如果承保人、保险人或再保险人已经履行了合理的尽职调查，则不会对其进行制裁。承保人有以下行为会受到制裁，向伊朗提供农产品、食品、药品或医疗设备或提供人道主义援助的情况除外：

1）承保或签订合同提供保险或再保险，为销售、租赁或提供可能直接和大大有助于提高伊朗进口精炼石油产品的能力的商品、服务、技术、信息或支持。

2）为任何可能对伊朗政府扩散大规模杀伤性武器或支持国际恐怖主义行为的活动有实质性帮助的货物提供保险或再保险。

3）为伊朗国家石油公司或伊朗国家油轮公司或这两家公司的继承实体提供承保服务、保险或再保险。

如运输时持有NDAA豁免权，则保险公司不会因为其为本应受到制裁的交易提供保险而受到制裁。如果隐瞒了船上运输的原油或精炼石油产品的原产地是伊朗，拥有控制权的船舶实际所有人实际知道^[10]该船被使用，那么将受到制裁；如果知道或应该知道，但以其他方式拥有、经营、控制或者投保该船的人也将受到制裁。

隐瞒行为包括允许船舶暂停运行其卫星跟踪装置，掩盖或隐瞒伊朗政府、伊朗国家油轮公司或IRISL，或者确定由这三者中的任何一方拥有或控制的任何其他实体对该船舶拥有所有权，实际运营或控制。

尽职调查^[11]为保险人提供了一个制裁例外，只要保险人做到尽职尽责，合理地确保他们不为可制裁行为提供保险服务，美国政府不会制裁或处罚该保险人。尽职调查虽然没有具体的定义，但在大多数情况下，如果提供承销服务、保险或再保险的人已经建立并实施了相关的政策、程序和控制，以确保不为可制裁行为提供服务，则不受制裁。

非美国人如何应对美国的贸易制裁

尽职调查为保险人提供了免于被美国制裁的例外，可见尽职调查在企业合规中的重要地位。尽职调查包括但不限于对员工进行指导，以及对客户的活动进行积极监测、检查和调查。确认伊朗拥有或控制的实体没有参与交易，定期审查OFAC的SDN名单，搜索商业数据库并核实未知公司的所有权结构，以及在运输原油、石油或石化产品的情况下，核实伊朗是不是货物的来源。

保险人的尽职调查措施包括将与可制裁行为有关的损失排除在保险范围之外，制定严格的核保政策和程序，仔细审查潜在被保险人的商业活动，拒绝为可制裁行为提供保险等。

根据相关执法案例中OFAC对违规处罚的减轻因素，按照其发布的《合规承诺框架》（A Framework for OFAC Compliance Commitments）^[12]，建立有效的合规管理体系是其减轻处罚的重要考量因素，也是进行尽职调查的具体体现。

OFAC《合规承诺框架》包括五方面内容：

1）管理层承诺；2）风险评估；3）内部控制；4)测试和审计；5)培训

行之有效的企业合规是一套自上而下，全体参与的系统性建设，合规落地的有效性需要管理者言行一致，并身体力行亲自参与到合规工作中，并且需要人、财、物等资源保障。在实践中合规建设的初期常常会遇到业务方的不理解甚至反抗阻挠，而管理者负责公司的健康运营，及时需要作出决策。对保险公司而言，管理者确定可以提供保险服务的业务范围，如确定不为某些制裁清单上的主体提供保险服务，则需以内部规章制度的形式在公司落地实施，需建立相应的系统扫描机制，在承保之前进行交易对象和交易标的筛查，确保其不在相关的制裁清单上；在保险赔付之前再次进行相关方的筛查，确保交易不属于被制裁范畴；在保险或者再保险合同文本中加入制裁限制与除外条款，降低可能受到制裁的风险。

综上所述：1）建议企业做好尽调，根据业务的实际情况，在合规专家指导下量身定制适合本企业发展的合规制度。切莫照搬其他企业采取“一刀切”的合规模式，比如直接制定内部制度不与任何制裁清单上的实体合作，这样的内部制度高于合规的基本要求，而且需要极大的合规成本，仅适用于有绝对市场话语权且合规建设已经非常成熟的大型跨国企业。2）建议企业在合规落地实施过程中一定要与管理流程和商业决策相结合，平衡企业合规需要的成本和合规能为企业创造的价值，重在避免致命系统性商业风险。比如上文中提到的两个国内司法案例判决，无论是出口管制合规声明，还是贸易制裁除外条款，法官一致认为是双方自愿签署达成的合同的一部分，具有法律约束力。企业可以对相关业务流程和法律文件展开自查和修订。3）建议企业在考虑开展与制裁有关的任何业务时，尤其是有海外业务布局的企业，涉及“美国人”的企业，半导体上下游企业，以及为相关行业提供贸易服务的企业（如船舶、保险）及时寻求专业的法律合规咨询，以避免无意中违反制裁或者对其贸易造成不必要的延误和干扰。

注释：

[1]行政命令是美国总统的一项法令，它具有法律效力，尽管它没有通过正常和习惯的立法程序发布。

https://www.westpandi.com/globalassets/notices/2013-2014/us-sanctions-faqs---rev-1-2013-05-30.pdf

[2]美国《出口管制条例》第772.1节术语定义 U.S. person美国人包括：美国公民、美国永久居民、美国庇护民；依照美国法律设立的法人实体（包括外国分支机构）；位于美国的人士。详见第44页

https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2344-part-772-definitions-of-terms-2/file

[3]《关于对外国人执行美国对伊朗的贸易制裁的常见问题》https://www.westpandi.com/globalassets/notices/2013-2014/us-sanctions-faqs---rev-1-2013-05-30.pdf

[4]于对外国人执行美国对伊朗的贸易制裁的常见问题八-美国SDN清单是什么。详见第5页

https://www.westpandi.com/globalassets/notices/2013-2014/us-sanctions-faqs---rev-1-2013-05-30.pdf

[5]广东省广州市中级人民法院(2021)粤01民初1365号

https://law.wkinfo.com.cn/judgment-documents/detail/MjAzNTk3MDY2MjQ%3D?searchId=14a4184795694522bfa03b7f0079acfe&index=1&q=%E5%8F%8D%E5%A4%96%E5%9B%BD%E5%88%B6%E8%A3%81%E6%B3%95&module=&summary=%E4%BB%B63%E3%80%8A%E5%85%B3%E4%BA%8E%E8%B4%B8%E6%98%93%E5%88%B6%E8%A3%81%E7%9A%84%E5%A3%B0%E6%98%8E%E5%92%8C%E4%BF%9D%E8%AF%81%E3%80%8B%E8%BF%9D%E5%8F%8D%E4%BA%86%E3%80%8A%E4%B8%AD%E5%8D%8E%E4%BA%BA%E6%B0%91%E5%85%B1%E5%92%8C%E5%9B%BD%E5%8F%8D%E5%A4%96%E5%9B%BD

[6]青岛海事法院(2018)鲁72民初1860号

https://law.wkinfo.com.cn/judgment-documents/detail/MjAyOTI3MTg5OTk%3D?searchId=14a4184795694522bfa03b7f0079acfe&index=1&q=%E5%8F%8D%E5%A4%96%E5%9B%BD%E5%88%B6%E8%A3%81%E6%B3%95&module=&summary=%E6%9C%89%E4%BA%BA%E9%87%91%E6%B3%B0%E5%8F%91%E5%B1%95%E6%9C%89%E9%99%90%E5%85%AC%E5%8F%B8%E3%80%81%E8%88%B9%E8%88%B6%E7%AE%A1%E7%90%86%E4%BA%BA%E8%93%9D%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E8%88%B9%E8%88%B6%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%9C%89%E9%99%90%E5%85%AC%E5%8F%B8%E3%80%90Go

[7]可能导致船只被禁止进入美国港口、在美国港口停靠或在美国港口进行任何货运业务。

[8]比利时、中国、法国、德国、希腊、印度、意大利、日本、马来亚、波兰、新加坡、南非、韩国、西班牙、斯里兰卡、台湾（中国）、捷克、荷兰、英国和土耳其。

[9]“重大”没有定义，但美国财务部在其指导出版物中指出，在确定“重大” 时要考虑一些因素，包括规模、数量和频率；类型、复杂性和商业目的；以及赋予制裁对象的最终经济利益。然而，正如所解释的那样，美国国务院（而不是财政部）通常对执行针对外国人员的制裁负有主要责任。虽然不能确定，但相信美国国务院在评估一项交易是否重大时可能会考量同样的因素。

[10]如果船舶名称出现在OFAC官网公布的SDN名单上，则视为实际知道。该名单的可搜索版本见http://sdnsearch.ofac.treas.gov/

[11]尽职调查在美国任何立法中都没有定义，但它通常包括分析外国人是否有足够的程序和保障措施来合理地防止从事可制裁行为的可能性。尽职调查的要求是什么将取决于具体情况。

[12]美国财政部海外资产管理办公室发布《合规承诺框架》https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm680