2019年第1期选摘 | 政法视域下个案请示制度的检视与改造

  

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《研究生法学》（以下简称“《研法》”）创刊于1983年，前身为《蓟门法苑》，1986年更名为《研究生法学》。《研法》是由中国政法大学主办，在校博士生和硕士生负责的高质量学生自办刊物。35年的发展历程中，《研法》积极推介国内外法学研究的最新成果，刊载了大量有学术影响力的作品，马怀德、胡建淼、龙卫球、薛刚凌、肖建华、李居迁等本刊的作者都已成为学界中坚力量。2017年12月22日，《研法》被认定为校内核心期刊。

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政法视域下个案请示制度的检视与改造

作  者

吕建伟，中国政法大学人文学院法治文化专业2015级博士研究生（100088）。 

摘  要

个案请示制度的产生与发展深受我国政法传统的影响，已成为审判实务的一项惯例。这一“非正式制度”发挥着特定的政法功能，但其在具体的司法实践中却发生了某种功能偏差，如司法行政化、当事人程序保障不足等问题。个案请示制度备受质疑，引发了存废之争。在现行政法体制下，这一制度的存在有着很强的政法因由而应保留。但在司法改革的新情势下，其也亟需完善，具体路径或是重构或是改造。在法治发展和政法传统交织的我国，递进式的改造无疑是理性的路径选择。为此，我国须要从内部、外部双重维度对个案请示制度进行改造：一是对个案请示制度进行诉讼化改造，将其纳入现有法律体系，赋予其合法的地位；二是优化党对司法的领导，革新上下级法院关系，并建立更为科学合理的法官考评机制和错案追究制度。

关键词

个案请示  政法传统  政法功能  诉讼化改造

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法体制改革做出全面部署，要求完善司法管理体制和司法权力运行机制。《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》则提出，通过完善提级管辖制度，充分发挥中级、高级人民法院通过提级审理重大、疑难、复杂和新类型案件，指导类案审判工作，确保法律统一适用的功能，压缩个案请示空间。在这一改革背景下，作为一项在司法实践中长期存在、但立法上并无明文规定的“非正式制度”，个案请示却有增长之势。事实上，个案请示与司法改革的互动较为紧密，改革背景下个案请示的何去何从值得探寻。有鉴于此，本文将在政法传统视域下，细致梳理政法史中的个案请示制度，全面揭示其政法功能，深入分析其政法因由，并提出制度完善的建言。

一、政法史中的个案请示制度

（一）“政法”及“政法传统”

根据《汉语大辞典》给出的“政法”词条，其有三层含义：（1）法度、法规，《二十年目睹之怪现状》第六回：“那苟才前两年上了一个条陈给制臺，是讲理财的政法”即取此义；（2）法制，荀悦《汉纪·惠帝纪》中所载的“其或犯逾之者，则绳以政法”即为此义；（3）政治与法律，“郑康成曰：以正月朔日布王政于天下，至正岁又悬政法之书”即取此义。现实中“政法”一般以合成词的形式出现，比如“政法体制”、“政法委”等。作为来自日本的舶来词，“政法”一词最早出现在清末，但在建国以后才被大规模使用。

作为中国现代法律传统的“隐形维度”，“政法”有着丰富的内涵，比如“政”对“法”的主导影响力以及“法”对“政”的服从，虽历经清末、民国和新中国百余年的发展与丰富，并没有发生根本性的改变，并最终体现于政法传统之中。本文所立足的政法传统，主要是指中国共产党的政法传统，其主要有三方面的属性：其一，“法”之党性，即强调党对司法的领导以及司法对党的服从；其二，“法”之工具性，即强调司法为中心工作服务，强调司法是党实现国家治理之目的的手段；其三，“法”之人民性，即强调司法为民、司法为众，坚持司法工作的群众路线等。

现实中，“政法”多以政法制度、政法干警等具体名词出现，因其“隐形”而被学界所忽视。但在“政法”中，真正隐形的是“政”，是“政”以“法”的形式出现，是“政”对“法”的形塑和制约。党正是在“政法”理念的指导下建立的司法制度，作为具体制度的个案请示制度自然也不例外，其受到政法传统的深刻影响和形塑。

（二）个案请示制度的产生

当前的个案请示制度，是由中国共产党建立、主要受到中国共产党政法文化影响的一项具体司法制度。个案请示制度实际发轫于陕甘宁边区时期。直到抗日战争时期，党才在陕甘宁边区建立起自己的司法制度。根据边区“议行合一”的政权建设原则，由边区参议会产生边区司法机关，设立了高等法院和县司法处，但是由高等法院和县司法处共享司法行政职权，司法与行政不分的特征相当明显。同时，边区司法机关属于同级人民政府的组成部分，并受同级政府的领导。1941年6月到1944年间，边区进行了强调审判独立、司法专业化为导向的“司法正规化改革”，但以失败告终，边区司法与行政不分的情况并没有得到改变，并且一直延续至建国后。

个案请示制度的产生，虽然与边区政府司法人员不足、司法技能缺失、法制不完善有着直接的关系，但在根本上与党对法律本质的认知、对法律建设的不重视以及法律服务于抗日战争和解放战争时期的中心工作有关，司法与行政不分在革命和战争年代明显更为高效。在这一时期，下级法院遇有重大疑难案件时，即向上级法院或者同级党委请示，有的办案人员甚至事事向上级法院或者同级党委请示，个案请示已经成为当时司法实践中的惯例。

（三）个案请示制度的发展

新中国成立后，国内在废除“六法全书”的情况下，通过总结解放区司法实践经验和借鉴苏联司法制度，逐步建立起自己的司法制度，并颁布了一些规范性法律文件。但是这些规范性法律文件主要涉及到婚姻法、刑法等诸领域，法律体系还未成形，再加上当时司法工作人员严重不足、实践经验严重欠缺，发轫于陕甘宁边区的个案请示惯例遂继承下来。在司法实践中，下级法院因审判经验之短、法律规定之缺，遇有疑难问题，不能自己解决的，即经常向上级法院请示。当时的最高法院及其各分院也经常对下级法院的请示进行“批复”、“指示”、“复函”。

上世纪50年代，《人民法院组织法》和《关于解释法律问题的决议》赋予最高人民法院司法解释权，为最高人民法院的请示答复提供了法律依据，因为最高人民法院的请示回复一般被视为其行使司法解释权的一种方式。1958年《最高人民法院关于改进请示解答工作的函》则对个案请示作了首次规范。

十一届三中全会以来，个案请示制度得以恢复，规范改造之路加快。最高人民法院先后于1986年和1990年下发了《最高人民法院关于报送请示案件应注意的问题的通知》及《补充通知》，对案件请示予以确认的同时，对请示主体、请示程序等方面进行规范，并使其迅速制度化。但是，个案请示制度在法律上并没有明确的规定，加之实践中暴露出越来越多的问题，1997年最高人民法院下发的《关于司法解释工作的若干规定》，变相承认了案件请示制度之“合法性”。此外，随着党委审批案件的废除，政法委协调案件成为党领导司法的重要方式，法院向政法委请示的情形遂成为普遍之势。

进入21世纪，关于个案请示制度的改革逐渐提上日程。最高法院发布的《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，提出“规范以至取消内部请示的做法”。“二五改革纲要”明确提出通过诉讼化改造逐步取消个案请示制度。2009年“三五改革纲要”则提出通过审级关系的改革规范个案请示制度。2014年“四五改革纲要”则提出通过完善提级管辖制度，“压缩”个案请示空间。此外，法院向同级党委、政法委请示的情形依然存在，对于具体的司法工作，党委已经不再事必躬亲，但是向政法委的请示却有明显地增多。司法实践中政法委“硬协调”的现象也一再出现，法院为免于外部压力向其请示，成为个案请示制度在这一时期的新动态。

二、个案请示制度的政法功能及其偏差

一定程度上说，个案请示制度的产生和发展与其发挥着特定的“政法”功能有关，但该制度在实际运行的过程中却发生了某些功能偏差。

（一）个案请示制度的政法功能

个案请示制度在政法环境下承担着“政”和“法”两方面的功能。

1. 个案请示制度的“法”功能

一般认为，个案请示制度的原始功能在于“自下而上的寻求疑难个案的解决”，最高人民法院在此基础上将其升华为“统一法律适用的一种手段”。

其一，个案请示制度的原始功能为“自下而上的寻求疑难个案的解决”，即下级法院向上级法院请示的最初目的是寻求“疑难个案的解决”，而疑难案件一般是指没有法律规定、法律规定相互矛盾、涉及重大利益或关系等，且难以把握其事实或程序问题的案件。上级法院对疑难案件请示的答复，涉及到对这些问题的解决，从而衍生出弥补法律规范之缺陷、提高案件审判质量等功能。

基于我国是成文法国家和法制还不甚健全的事实，以及处在社会新的转型时期，法律之抽象性、滞后性带来的弊端被无限放大，面对重大疑难案件及新型案件，法官往往无计可施，在这种情况下向上级法院请示寻求其帮助，并按照上级法院的意见审判，可能会弥补法律规范的不足。

此外，个案请示制度还发挥着提高案件审判质量的功能。个案请示与法官的素质不高有着极大的关系，通过向上一级法院请示，可以避免因为素质不够高而导致的“发改率”过高或错案的问题。虽然法官的整体素质已经得到很大的提升，但是面对转型期的中国司法，仍然不足以处理层出不穷的疑难复杂问题，特别是法官素质在地域、审级之间的差异使得个案请示制度的设计基点，为上级法院的素质普遍“高于”下级法院，因此下级法院通过向上级法院请示，听取更高素质的上级法院的意见，可以在一定程度上降低错案的发生，从而在理论上提高案件的审判质量。

其二，统一法律适应的功能。因为最高人民法院对各高级法院的请示答复，在我国被视为其行使司法解释权的一种方式。最高人民法院借由对个案请示的“批复”，实际上发挥了其统一法律适用的功能。由于我国是成文法国家，审判必须以法律规定为依据，但是法律的抽象性、滞后性使其难以面对社会生活中出现的新情况，由此产生自由裁量权的问题。面对成文法的滞后性、自由裁量权等问题，我国既没有“判例制度”可以利用，也没有形成高度统一的法律职业群体，而是通过司法解释的形式弥补成文法律的不足。在我国，只有最高法院才享有司法解释权，但最高院直接接触到的案件相当少，四级法院在审理案件的数量上呈现“降序排列”，这就直接影响其司法解释职能的发挥以及藉由司法解释实现的全国范围内的统一法律的适应。而个案请示制度恰恰为最高院提供了接触具体案件的机会，使其通过对个案的请示答复——“批复”，完成统一法律适用的目的。因此，个案请示制度在一定程度上发挥着统一法律适用的功能。

2. 个案请示制度的“政”功能

其一，个案请示制度的“治理”功能，即个案请示在实现国家治理目的的司法功能的实现或发挥。在我国，司法制度是在中国共产党的带领下建立起来的，党领导司法的原则很早即被确立。司法在我国并不单单承担着解决纠纷等功能，还承担着实现国家治理的目的，这就意味着法院必须接受党的领导，并贯彻党的路线方针政策；必须服务于党领导下的革命和建设，也就是服务于党在各个时期的中心工作。而通过下级法院向上级法院、同级党委、政法委的请示，可以使上级法院、同级党委、政法委更好地了解来自下级法院的司法实践现状以及审判实践中所遇到的疑难复杂问题，也便于上级法院、同级党委、政法委统筹工作，对于上级法院而言便于其案件指导、审判监督职能的发挥，对于同级党委、政法委而言则是便于其统筹规划当地或者全国范围内的司法政策方针等。因此，个案请示制度实际上有利于党或最高法院发挥其全局性的统筹规划，体现着司法实现国家治理目的的权能。

其二，个案请示的“转移司法压力”功能，个案请示已经成为下级法院转移司法风险的重要手段。特别是处在社会大转型期的今天，社会纠纷和社会矛盾都有增长之势，使得法院难以承受来自各个方面的压力。为了抵抗外部压力的干涉，个案请示遂成为下级法院经常使用的方式。在当前的压力型司法下，特别是涉及到重大社会事件以及群体事件，法院往往会成为全社会的聚焦点，不仅要承受来自党委、政法委的压力，还要受到上级法院、甚至法院内部的压力，在法官群体的头上还悬着一把达摩克利斯之剑——错案追究和法官考评制度，为了减少“发改率”、杜绝错案，为了职业前途和个人收入，法官通常不敢擅自断案，转而向上级法院请示，并按照上级法院的指示审理案件。对于下级法院及其法官而言，这是规避风险的一种方式。一方面，下级法院通过向上级法院、同级党委、政法委请示，使案件获得来自上级或党的支持，在将压力转移的同时，裁判之“权威性”也得以提升；另一方面，对于法官群体而言，个案请示的每个阶段，从审判长、庭长到审判委员会，每一次转移都代表着压力的逐级消解，上级意见成为法官最大的职业保障，上级意见在很大程度上抵消了因为“发改率”或错案对于法官的追究以及对其职业前途或收入的影响。因此，下级法院及其法官的个案请示在成功将压力或风险转移至上级法院、同级党委、政法委时，也通过其事实上的“支持”增加了裁判的权威性。

（二）个案请示制度的功能偏差

在具体的司法实践中，个案请示制度并没有完全发挥其“政法”功能，反而出现了很大的功能偏差。

1. 个案请示制度的“法”功能偏差

其一，个案请示最初是为了“解决疑难个案”，但其在司法实践中对弥补法律规范的缺陷和提高审判质量方面所起的作用相当有限。一方面，除却最高法院以“批复”形式完成的请示答复，其它请示答复都没有法律效力，对下级法院并无拘束力而仅具参考之用。也就是说，大多数的请示答复实际上仅仅作为个案被下级法院所采纳，只可能对请示法院有用，而对其他下级法院、其他类似案件都没有拘束力。而且最高法院接触到的案件资源相当少，真正能形成司法解释的请示答复少之又少，指望着通过个案请示制度来弥补法律规范的不足不切实际。因此，个案请示对于弥补法律规范缺陷的作用相当有限。

另一方面，所谓的“法官素质梯度论”，即上级法院法官的整体素质一般要优于下级法院法官也很值得怀疑，且不说法官素质的高低并不必然影响法官审判水平的高低，下级法院的审判水平也并不必然低于上级法院。因为下级法院接触到的案件往往要多于上级法院，其审判实践中的经验对于办案水平往往发挥着更为重要的作用，下级法院完全可以通过审判经验的丰富来弥补素质上的不足，因此，下级法院的审判质量也很可能会高于上级法院。

其二，依赖于最高法院对于个案请示的“批复”，实现其统一法律适用的功能明显不切实际。因为大多数的个案请示回复仅仅针对个案、请示法院，对于其他法院、其他同类案件并没有约束力。而且最高法院的“批复”有着严格的程序要求，真正以“批复”形式成为司法解释的情况相当少。一方面，“批复”仅仅是司法解释的一种补充形式，“解释”和“规定”才是司法解释的主要形式，“批复”形式的司法解释相当少；另一方面，最高法院只接受高级法院层次的请示，其他各级法院的请示必须逐级进行，中级法院、基层法院之请示要经过高级人民法院之审查决定，方能进入最高人民法院。司法实践中，真正进入最高人民法院的案件请示屈指可数，大多数的案件请示在中级、高级人民法院已基本消化殆尽。对于未进入最高法院的案件请示，答复权的分散可能会产生两个“答复者”或“统一者”，极端的时候，两个答复者甚至会做出截然相反的答复，如被人诟病很深的“吴士生案”。实际上通过个案请示制度统一法律适用的功能也被答复权的分散阻碍甚至大部分消解了。

不仅如此，个案请示的运行一定程度上还牺牲了下级法院的审判独立性，违背了现有的审级制度和直接审判等诉讼原则。一方面，在案件请示过程中，上级法院实际上剥夺了下级法院的独立裁判权，而使下级法院仅仅成为其意见的执行者，从而消解了上下级法院各自独立行使的审判权。另一方面，下级法院一般会“慎重参考”上级法院提出的意见，即使请示的案件进入上诉审，上级法院也不会推翻自己给出的处理意见，除非有重大证据证明其先前“错判”，这就使得二审的纠错、监督功能难以发挥，以致于形同虚设，而且一定程度上剥夺了当事人的上诉权，使其在上诉期间所享有的其他诸多权利也鲜有意义。此外，上级法院对于下级法院的请示一般进行书面审，既不可能亲自审查证据，也不可能听取当事人的陈述和法庭辩论，只能根据下级法院提供的相关材料甚至口头陈述提出处理意见，不仅违背了直接审判原则，而且难以保证案件审判的正确性，甚至会因为不熟悉案件而给出错误的意见，以至于造成下级法院的错判。再加上请示答复过程的隐秘性，使当事人无从知晓其内容，在消解审判公开原则的同时，还违背了当事人的程序参与原则，使其在审判中理应享有的陈述、辩护等权利被剥夺了，极有可能面临着败诉的危险。

2. 个案请示制度的“政”功能偏差

个案请示制度的“政”功能是其隐形功能，并没有相关法理的支撑，虽然其确实发挥着司法的国家治理功能、实现了司法压力的转移，但却有违法之嫌。下级法院向上级法院、同级党委、政法委的请示，实际上是以放弃审判独立换取案件的解决、政治风险的减少以及“发改率”或错案的降低等。但是，我国《宪法》、《人民法院组织法》以及诉讼法对于独立审判原则有着详细之规定，即法院的审判不受任何其他机关的干扰。同级党委、政法委并不享有裁判权，法院向其请示实际上是以“政“代“法”，严重侵害了法院的独立审判权。更甚而，个案请示制度之“政”功能还加剧了司法行政化的过程，使上下级法院的审判监督关系异化成行政领导关系等。

三、个案请示制度的存废之争及政法因由

（一）个案请示的“存废之争”

由于个案请示制度在具体的司法实践中并没有完全发挥其“政法”功能，反而出现了很大的功能偏差，以致于使其受到越来越多的质疑。自1997年李华著文探讨个案请示制度以来，理论界和实务界纷纷阐述其对个案请示的看法，目前大致有三种意见：

其一，“保留说”。“保留说”论者对个案请示制度持同情之态，认为个案请示制度所依赖的社会现实条件并没有根本改变，还有存在的合理性，其在司法实践中仍发挥着不可替代的功能，并没有替代性的其他制度存在，遂主张继续沿用。这一观点主要为实务界所持有，大多数的法院即以此为据，继续个案请示的做法。

其二，“废除说”。“废除说”论者认为个案请示制度的合理性被其功能的实际偏差、法理维度的缺失和事实维度的危害所消解了，个案请示制度造成的危害远大于其带来的好处，因此对于个案请示制度应该毫不保留地予以废除。这一观点主要为理论界所持有，且已经成为主流，有些实务界的人也持此种观点。

其三，“改造说”，“改造说”论者对个案请示制度持相对中和的态度，认为个案请示制度的产生和发展有其合理性，在其生存条件没有改变的情况下，个案请示制度有其存在的必要，但是又不能“安于现状”，要求对其进行规范化或诉讼化改造，以避其短处而扬其长处。持这一观点的既有理论界之人，也有实务界之人，因态度较为温和而受到越来越多的支持。

在司法实践中，除少数法院一度禁绝个案请示外，大多数法院对个案请示采取了限制和规范化的处理，但实际效果并不明显。虽然书面化的请示减少了，但取而代之的是口头请示及其他变相请示。也就是说，这些对个案请示进行限制和规范化的措施并没有取得其想要的效果。

作为一种“经验事实”，个案请示制度存在合理性的标准“不在逻辑而在事实”。也就是说，个案请示制度的存废之争必须要考察其事实维度，方能看清其真相。从个案请示制度发展史看，其受到党的政法传统之形塑，与法制不健全、司法人员素质不高、司法的政治回应性以及行政化有关，但在当前的政法环境下，个案请示的高居不下却与压力型司法有关，社会处在大转型期间，新类型案件、突发性事件增多，法院的压力与日俱增，此时，个案请示制度不再是简单的寻求疑难个案的解决，而成为减少政治风险、转移司法压力的途径。

（二）个案请示制度的政法因由

一定程度上说，个案请示在当前的高居不下是压力型司法导致的结果。在压力型司法下，下级法院或办案人员在遇有疑难案件时不敢擅自断案，而积极向上级法院或党委、政法委请示，以转移其压力。个案请示实际承担着消解司法压力的功能。而下级法院之所以能够向上级法院、同级党委、政法委请示，则与法院体制的行政化、党对司法的领导以及政法委的“协调案件”有关；对于法官而言，个案请示则与当前的法官考评制度以及错案追究责任制有关。具体有两方面的原因：

1. 司法的政治回应性

司法的政治回应性，主要是指司法对党的路线、方针、政策之贯彻和服务于党的中心工作。党的领导一直被视为我国政法工作的传统之一，党领导司法的原则决定了法院审判必须接受党的领导，虽然党对司法的领导主要是政策、思想和组织方面的领导，其对司法具体业务的领导实际上是由政法委实现的。其中，司法组织的党化是前提，我国法院党组的设立、法官群体的普遍党员化使得法院以及党员法官自觉接受党的领导成为必须。在审判中，法院及其法官自觉贯彻党的路线方针政策成为可能。特别是法院党组向同级党委请示报告的义务、政法委的协调案件，使得个案请示在法院和同级党委、政法委间成为可能。因为党垄断着国家大多数的权力和资源，有着发达的组织网络，法院向同级党委、政法委请示以寻求帮助，可能会提高办案效率、保证办案质量。

为中心工作服务，一般是指司法要服务于党治理国家在各个时期发起的中心工作，如“维稳”“反腐”即是当前司法要服务的中心工作。在我国，一般纠纷解决之外，司法还承担着国家治理的使命，司法成了党领导下的实现社会综合治理、完成现代化转型的重要方式之一，也就意味着在审判中法院及其法官必须要兼顾法律效果和社会效果，并且要充分贯彻党在这一时期的路线方针政策，为这一时期的中心工作服务。特别是在当前的政法环境下，面对社会转型期的重大、复杂疑难案件，法官不仅需要过硬的专业水平，还要有较高的政治素养，来处理这些关系复杂、外部压力过大的案件。为了减少过大的政治压力，法院及其法官通常会积极向党委、政法委请示，以获得同级党委、政法委的支持来转移其审判压力。

2. 司法的行政化影响

在我国，法院主要承担着审判业务，但是在实践中其审判制度和行政管理制度却“发生了职能的交错和混合”，甚至有时反而使审判制度成了行政管理制度的附庸；在上下级法院关系上，审判监督关系也被行政管理上的领导与被领导的关系侵蚀，此皆为我国司法行政化之表现。一般认为，下级法院向上级法院请示在很大程度上与变异的上下级法院关系以及法院内部审判与行政职能有关。

其一，上下级法院关系的异化，是指上下级法院间的审判监督关系被异化为法院的行政领导关系。根据《宪法》以及《人民法院组织法》的规定，上下级法院关系为审判监督关系，此外上级法院还承担着对下级法院在司法行政业务上的领导，上级法院对下级法院在司法行政工作上的“领导权”，特别是对下级法院及其法官之绩效考核、审判监督，使其对下级法院的审判也形成了实际上之“领导”。现实中，上下级法院关系之异化，使得上级法院以审判监督为名干预下级法院成为可能，但这种情形却极大的破坏了下级法院之独立审判，而在很多情况下，下级法院只能接受、服从；此外，下级法院、法官因为财政经费、职业前途、外在压力过大等利益考量，也会主动向上级法院请示，将压力转移到上一级法院，这也是案件请示的一大成因。

其二，法院内部的科层制或行政官僚化。我国法院内部的“科层制”主要是指法院在机构设置和人事管理上的层级制，这两项管理都属于法院的行政管理业务，对于法院的审判管理有着极大的影响，一方面是司法人员的“行政级别问题”，主要是法院领导（如院长、副院长、院党委书记等）的行政级别；一方面是法院内部权力过于集中的问题，如院长或党委书记的权力往往是法院内部权力最大的，而且现实中院长和党委书记经常是一人，法院或党委书记领导着全院的的司法行政工作或党员党务管理工作，显然对其他司法人员有着级别上的优势，而且在司法实践中，一些重大疑难案件还要经过院长或庭长的“把关”环节，可见院长或党委书记的行政职权使其对审判管理也有着极大的发言权。此外，审判委员会的存在，对法官审理的案件影响更甚，根据规定，合议庭法官必须执行审判委员会之决定。正所谓“官大一级压死人”，来自级别上的压力，使得法官更愿意从个人收入和职业前途考虑，在审判中更加小心翼翼，遇有疑难问题且难以把握的，就会主动向上级请示或者直接按照上级的指示审理。

3. 法官考评制度和错案追究责任制

当前个案请示高居不下的直接原因是错案追究责任制度和法官考评制度，这和我国当前之法官职业保障制度有着极大的关系。显然，错案追究责任制度和法官考评制度有着浓厚的“行政化”色彩，其对法官的升迁、收入有着决定性的影响。在司法实践中，一旦被认定为错案，就会追究办案法官的相关责任，为了免于办成错案而受到追究，遇有重大疑难问题时，办案法官时常会主动向上级请示；此外当前的案件质量评估做法，使得“结案率”、“发改率”等成为考核法官的重要指标。虽然根据《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》的规定，并不是所有被改判或者发回重审的案件是错案，但现实中，却因为思维定式往往都会被将其认为是“错案”而追究法官的相关责任。对法官而言，“发改率”俨然已经成为法官事业的逻辑起点，因为其在一定程度上关系到法官的个人收入和职位升迁。因此，本着降低风险，减少成本的考虑，法官更愿意主动向上级请示，已转移司法压力或风险。

对于当前司法行政化、地方化等问题，2014年出台的“四五改革纲要”正式提出进行省级以下人财物统管改革，其意在规范上下级法院之间的关系，减少甚至消除司法行政化、地方化的问题，但实际上却有强化上下级法院“依附关系”的可能，特别是中下级法院与省级法院间的关系。虽然，中下级法院财力、物力不再依赖于地方政府，但是对于省级法院的依赖，无形中加强了法院系统内部的行政化。“四五改革纲要”虽然提出了改革法官选任制度和法官业绩评价体系，但是规定的较为笼统，具体细则仍由各地方把握。考虑到党对司法的领导，地方法院仍然会受到地方政法委、党委等的影响。特别是在当前政法环境下，法院承担着更大的压力，下级法院通过个案请示的方式将其压力转移至政法委、上级法院，成为极其圆滑又不得不为之的做法，这也成为当前个案请示制度生存的最大因由。

四、个案请示制度的改革路径

如果仅从法治意义上考量，个案请示制度的废除并没有太大争议，也是大势所趋。依当前的法治状况、司法人员素质，废除个案请示制度并不是没有可能。但个案请示制度所赖以生存的条件并没有发生根本的逆转，法院要接受党的领导，司法工作要服务于中心工作，法院行政化的问题也依然存在，虽然法制状况、法官整体素质有了明显的提高，但是当前的压力型司法、现有的错案追究和法官考评制度又成为法官个案请示的新动力。其次，个案请示制度废除后，其功能的“分流”也极成问题，在现有法律制度下并没有相关制度可以代替个案请示制度发挥其功能，如果要创立新的制度完成替代，还面临着更大的经济和社会成本，在当前来看并不现实。而且，就个别法院废除个案请示制度的表现看也差强人意，书面请示不见了，口头请示、电话请示甚至网络沟通以及其他非正式沟通却多起来，个案请示趋向更加隐秘化和不合法化。因此，在当前政法环境下，对个案请示制度的改造，当以限制和其他制度的功能性替代为主，并辅以外部大环境的改革，则是一条较为稳妥的路径。

（一）个案请示制度的内部改革

其一，继续深化在管辖权转移的基础上，对个案请示进行诉讼化改造，即通过管辖权的转移，将原本要通过个案请示解决的案件提请上级法院审理，以此纳入诉讼化解决的模式。个案请示和管辖权转移都是通过上级法院来解决疑难案件，所不同的是前者是非正式制度，缺少法律依据且无需上级法院的亲自审理，后者则属正式制度，有着明确的法律规定。在疑难问题解决方面，两者存在着部分功能的相似性。因此，将个案请示纳入管辖权转移这一诉讼化改造，不但能实现疑难问题的解决，还能够压缩个案请示的空间。而且我国的管辖权转移制度相对较为成熟，在“移送管辖”基础上对个案请示进行诉讼化改造不仅可行，而且可以大大降低改造个案请示的成本。通过最高法院发布的一系列改革纲要看，通过完善提级管辖制度逐渐取消个案请示的做法已经得到了认可，比如“四五改革纲要”就明确提出通过完善提级管辖制度压缩个案请示空间，但并没有具体程序的相关规定，仍然比较抽象且难以操作。因此，仍需要“制定相应方案以规范整个地区对提级审理的适用，例如，明确范围仅限于程序性和法律适用性的问题，指明具体案件类型，规范审理程序等。”

其二，探索多样化的案例指导制度。案例指导制度，一般是指最高人民法院发布的具有指导意义的类型化案件，旨在指导各级人民法院审判工作的一项司法制度。相较于个案请示制度，案例指导制度同样在统一法律适用方面发挥着重要的作用，而且案例指导制度能够“更好地显示具体案例的个案性及说理性”，比个案请示制度“更具有制度竞争力”。因为《关于案例指导工作的规定》的颁布，标志着最高法院对于案例指导制度的正式确认，其明确规定“各级人民法院审判类似案例时应当参照”，也就是说案例对各级人法院类似案件的审判能够形成事实上的拘束力。因此，案例指导制度完全可以实现功能替代，以进一步压缩个案请示的空间。

因此，依案例指导代个案请示的需要，需对案例指导有所增益。一方面赋予各高级法院参考性案例的发布权，一方面鼓励各级法院积极申报具有指导意义的案例等。随着现代网络技术之大发展，使得全国性的案例数据库之建立成为可能，最高人民法院在除了继续以“公报“等形式发布指导性案例外，还要加快建立更为迅捷和方便的指导性案例数据库。对于其中具有普遍法律适用意义的案件，最高人民法院有司法解释必要的，应当以司法解释的形式公布出来。

当然，下级法院请示的案件大多是个别性、疑难性的案件，而案例指导制度更多的是针对有着疑难性、代表性和指导性的案件，并不是每一个疑难性的案件都有代表性和指导性。对于这类不具指导性的疑难性案件，除了以移送管辖的方式提请上级法院审理外，还可以探索地区性的案例指导制度，以此“合法实现上级法院对于具体案件的监督与指导”。

（二）个案请示制度的外部改革

在当前政法环境下，个案请示制度实际发挥着实现司法的国家治理功能和转移司法压力或风险的功能。压力型司法使下级法院或法官面临着来自党委及其政法委、上级法院以及法院内部的压力。因此，必须改善个案请示制度的生存环境，以限制和压缩个案请示的空间。

1. 优化党对司法的领导

在当前政法体制下，司法体制改革必须优化党对司法的领导：其一，党的总体领导，意指党不再对具体司法业务进行领导，而加强党对司法方针政策的领导，从而逐渐取消法院就个案向党委请示的做法；其二，政法委协调职能的完善，加强政法委监督和指导的功能，对个案的协调进行严格控制，禁止“强协调”；其三，赋予法院及其法官一定的政治判断权力，主要是指法院及其法官在审理案件时遇有相对敏感的案件可以自主处理，以减轻来自法院内部、同级党委、政法委、上级法院甚至行政机关的干涉。

2. 继续深化法院体制的去行政化

一定程度上说，个案请示制度与当前法院体制的行政化有着极大的关系。因此，要想压缩个案请示的空间，就必须重塑上下级法院关系、改造法院内部的“科层制”，也即法院体制的去行政化。司法行政化的问题已经受到国家层面的关注，2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》则提出了司法去行政化的纲要，2014年“四五改革纲要”明确提出要进行省级以下法院人财物统管改革，2015年两会期间更是提出在全国范围内推开司法体制改革，并于3月底相继出台了一系列规定。党和国家一系列的举动，表明了党和国家对司法体制改革的决心和信心。但是，司法体制改革尚处试点阶段，法院体制去行政化只是提上日程并没有具体的改革路径选择。因此，必须继续深化法院体制的去行政化，即立足于现有审级制度，通过明确上下级法院的职责范围，改善上下级法院之间的关系；对于法院内部的“科层制”改造，必须明确区分法院内部行政管理与审判管理之范围，取消法院对行政级别的“比附”，建立完善的法官职业保障制度等。

3. 建立更为科学合理的法官考评机制

现有的法官考评机制与个案请示制度有着极大的关联，因为其过于依赖发改率等数字化指标，而发改率与错案又有着极大的关系，司法实践中一般将发回重审或改判的案件视为“错案”予以追究，这就使得法院领导不敢放手让普通法官独立审判，普通法官也为此尽量推卸责任和可能的职业风险，个案请示成为其规避风险的手段。因此，要想压缩个案请示的空间，就必须构建更为合理的法官考评机制，可以从两个层面上展开：一方面“弱”，即弱化发改率等参考指标，进一步明确“错案”之范围，并引入与惩罚措施相对的激励机制；另一方面为“强”，即赋予法官一定的司法“豁免权”，建立更为完善的法官职业保障制度，以保其待遇状况及职业前途等。

结  语

作为政法体制下的一项特殊制度，个案请示制度孕育于“政法传统”中。经过几十年的发展，个案请示制度逐渐走向了规范化的道路，但是对其争议却越来越多。一方面，个案请示制度因缺乏相关法律规范而受到诟病；另一方面，个案请示制度因面临新形势——压力型司法而大受法院及其法官的欢迎，又使其处于风口浪尖。一定程度上说，当前个案请示的高居不下与压力型司法有着极大的关系。在党领导司法、司法为国家治理目的的政法体制下，个案请示制度实际上不再以解决疑难问题为要，而成为法院及其法官司法压力“消解”之道。因此，只有司法体制上进一步改革（法院体制的去行政化、更为科学合理的法官考评机制和错案追究制度的建立等），个案请示制度才会真正归入历史长流之中。

注意：受字数限制，本文略去脚注。全文请查看《研究生法学》2019年第1期纸质版。

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责任编辑：胡彦羽