参阅报告 ｜ 推进水利工程供水价格改革刻不容缓

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前 言

合理的水价在促进水资源优化配置、节约和保护方面具有十分重要的作用。水利工程供水价格（以下简称供水价格）是综合水价的重要构成，依据供水价格形成的水费收入，是众多水利工程赖以建设和运营的重要资金来源。然而，长期以来我国供水价格偏低，既不利于提升供水服务水平，也不利于水资源的集约节约利用。贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路，解决我国新老水问题，迫切需要发挥水价在水资源配置中的决定性作用，推动形成节水的内生动力和全社会节水的良好风尚。

Part  

Ⅰ

供水价格改革举步维艰

（一）供水价格与成本长期倒挂

2002年《水法》明确规定：“供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。”长期以来，供水价格与价值严重背离，与成本严重倒挂。现行平均供水价格仅达到平均供水成本的一半左右，大部分水利工程水费收入无法弥补供水成本。由于供水价格偏低，水利项目盈利性差，导致融资困难，建设主要依赖财政投入，运营往往需要财政经费来弥补缺口。根据2017年水利部对26项水利工程所做的调查，21项工程需要财政补偿，补偿面约81%，补偿总额5.36亿元，平均每项工程每年需补偿2500多万元，约占工程水费收入的1/3。

（二）供水价格调节机制严重失灵

《水利工程供水价格管理办法》规定，水利工程供水价格应根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整。尽管水管单位有权要求进行价格调整，但是必须经过复杂的审批程序。目前仅少数工程建立起水价调节机制，且执行过程中灵活性欠缺，水价调整频次和幅度偏低，特别是农业水价定价难、调价难，一经确定几年甚至十几年不变，水价与供水成本、费用变化情况严重脱节。

（三）供水价格调整制约因素较多

供水价格与终端用户水价之间具有传导效应。终端用户水价调整敏感度高，大幅提高水价会加重用水户负担、影响社会生产的积极性。因此，水价的调整在很大程度上受政府有关部门的限制，水价的上涨需综合考虑地方经济承受能力，并与CPI、地方人均收入等指标挂钩。此外，按照《价格法》和《政府制定价格听证办法》的相关规定，制定水价应当实行定价听证。从实施的情况来看，水价上调往往会受到民间阻力和公众质疑。因此，形成了供水价格偏低导致终端用户水价偏低，终端用户水价偏低又进一步限制了供水价格上调空间的怪圈。

Part 

Ⅱ

加快水价改革势在必行

加快供水价格改革在内的水价改革是水治理体制和生态文明体制改革的重要内容，事关国家水安全和生态安全，刻不容缓。 

（一）是贯彻落实新时代治水思路的必然要求

习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路。水价改革与新时代治水思路的四个方面都密切相关。从节水优先来说，合理的水价是促进节约用水的有效手段；从空间均衡来说，合理的水价可以抑制不合理的用水需求，促进水资源向效益高的行业和地区流动；从系统治理来说，合理的水价应考虑资源的稀缺性，体现环境成本，从而有效抑制污水排放，并筹集生态保护与修复的资金；从两手发力来说，合理的水价可以发挥价格杠杆在水资源配置中的决定性作用，既可以促进水利工程项目的良性运行，又能够提高水利建设项目市场化融资能力。

（二）是贯彻落实水利改革发展总基调的内在要求

水利部党组在分析当前我国治水主要矛盾深刻变化的基础上，确立了“水利工程补短板，水利行业强监管”水利改革发展总基调。供水是水利的主体功能之一，据统计，2011年以来全国水资源工程投资达2万多亿元，占到水利建设总投资的45%以上，超过防洪工程（38%），是投资规模最大的领域。水库、水闸等水资源工程在防洪、水生态保护与修复等方面发挥着至关重要的作用。水费收入是水管单位的重要收入来源，水价高低在很大程度上决定了项目的盈利能力和融资能力。因此，水价改革能否到位关系到水利工程补短板的进程和工程综合效益的发挥。

（三）是贯彻落实相关文件精神的迫切要求

2015年9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出加快自然资源及其产品价格改革，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制，加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。同年10月，中共中央国务院出台《关于推进价格机制改革的若干意见》，提出采取综合措施逐步理顺水资源价格，深入推进农业水价综合改革，促进水资源保护和节约使用。2018年6月，国家发展改革委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出建立有利于节约用水的价格机制，建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制。上述文件对完善水价形成机制和动态调整机制提出了明确的要求。

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Ⅲ

推进水价改革要精准发力

（一）以城市供水水价改革为突破口

目前，农业水价综合改革正在加快推进，按照四部委《关于加快推进农业水价综合改革的通知》，到2019年底改革实施面积将达到2.8亿亩，超过全国农田有效灌溉面积的1/4。按照中央有关精神，农业水利综合改革要总体上不增加农民负担，各地的财政压力很大，推进的难度也很大。而城市供水终端用户具有较强的承受能力，在我国水价总体水平偏低的情况下，有较大的调整空间。特别是随着水务一体化进程的推进，目前已经超过1/3城市（镇）的水利（水务）局具有供水管理职能，参与城市水价制定工作。这些城市（镇）水价调整将对全国水价调整起到积极的带动作用。

（二）重点推进非居民用水价格改革

根据使用性质的不同，城市综合水价分为居民生活用水、行政事业用水、工业用水、经营服务用水和特种用水5类。从实际操作的情况来看，很多地方都简化为居民用水、非居民用水、特殊行业用水3类。用水需求决定水的属性。居民基本生活用水具有公共产品性质，制定水价时不应以赢利为目的，能弥补供水成本即可，并通过阶梯水价促进节水。非居民用水主要工商企业生产经营用水，具有商品属性，针对当前因水费支出占企业产值极低而导致企业节水动力不足、工业废水排放量大等问题，水价应尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平，倒逼企业节水，促进水生态环境改善。特种行业用水是指以水为原料的生产企业用水，具有耗水量大、水的附加值高等特点，属于享受奢华型用水，应进一步拉大非居民用水和特殊行业用水的价差，弥补居民和非居民用水成本。

（三）建立水价的动态调整机制

供水单位成本受原材料费用、物价指数、用水需求等诸多影响，如供水价格不及时调整，单位效益将逐渐衰减，甚至亏损。从调整周期上，应综合考虑物价上涨指数、用户承受能力等因素，合理确定调价周期。考虑到周期过长，相关价格影响因素将发生较大的变化，导致价格再次偏离成本，所以周期一般不宜超过3～5年。从调整方式上，要建立供水价格与终端用户水价调整的联动机制，每当供水价格调整时，及时调整终端用户水价。对调整幅度大的，宜采取“分步调整”的方式，即“一次听证，分步调整到位”，确定调价幅度和方案后，后续的调价将不再进行听证环节。同时，考虑到用水户消纳水费支出增长需要一个过程，单次涨价幅度不宜超过20%。

Part  

Ⅳ

相关政策建议

（一）加快出台指导意见

2015年3月，中共中央、国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），被誉为“啃硬骨头的改革”正式拉开帷幕，改革的核心是电价。同年11月，国家发展改革委和国家能源局发布6个电力体制改革配套文件，从输配电价、交易机构、发用电计划、售电侧等重点领域进行了部署，有力地推动了电力体制改革。与此相比，从2001年至今，近二十年我国未出台关于水价改革的综合性文件，不利于水价改革的推进。建议国家发展改革委会同财政部、水利部、住建部，制定深化水价改革的指导性文件，明确水价改革的目标、路线图和时间表。

（二）建立水价补偿机制

水价调整具有一定的滞后性，为保障供水单位良性运营，在水价调整期内，因价格调整不到位、承担社会公益服务等合理因素，造成供水单位供水价格与供水成本倒挂问题，应对供水单位给予一定的补贴。同时，要建立政府奖补与供水单位降耗增效的挂钩机制，供水单位应通过设备更新改造、新技术引进等措施，推动降耗增效，相关指标完成情况作为奖补的依据。此外，对低保户、特困户等低收入群体应给予水费减免或补贴，确保其基本生活用水。

（三）加强宣传和引导

充分利用新闻、报刊和新媒体等渠道，加大对水情、节约用水、全面深化水价改革等方面的宣传报道力度，加强新闻发布，准确阐述水价政策，讲好“水价改革故事”，及时引导舆论，回应社会关切，传递有利于建立有利于节约用水的价格机制、形成全社会良好节水风尚的好声音和正能量，积极营造良好舆论氛围。

来源：参阅报告 总第686期

作者：庞靖鹏  郭姝姝 

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