参阅报告 ｜ 国外农业水资源税费实践经验及对我国的启示（上）
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前 言
建立健全农业水资源税征收机制是当前我国推进水资源税改革的重要内容和难点所在。我国农业用水量占比60%以上，农业水资源税的征收对落实新时代治水思路、促进水资源高效利用具有重要意义。当前正值资源税改革之际，完善《资源税法》被列入日程，而对于农业这个高度敏感且相对弱势的行业，征收水资源税存在着诸多问题。在此方面国外一些发达国家已积累了成功的经验。通过分析德国、以色列、英国、法国四国农业水资源有偿使用方面的法律政策、税费结构、税款分配等做法，结合我国农业水资源税费征收中存在的主要问题，可从中得到启示，对我国农业水资源税费改革具有很好的借鉴作用。
Part
Ⅰ
国外农业水资源税费实践经验
无论是中央集权制国家还是联邦制国家，水资源管理法律体系中均有对农业水资源税费征收明确而具体的规定，以此实现农业水资源税费制度有效实施和促进农业发展同步进行。
在充分考虑当地水资源自然条件、区域经济发展情况、以及农户实际需求的情况下，制定科学合理的农业用水税制体系和计算依据，无论是对政府财政、还是农业生产、以及水资源水环境保护均大有裨益。
以色列农业用水约占全国总用水量的60%，为此政府专门针对农业用水制定了一套税额标准，在不增加农民负担的前提下，通过实行分类分级的水资源税收政策鼓励节约用水。分类是将农业用水分为常规天然水源和非常规处理水。分级是针对常规水源，各地区水管理部门按计划分配用水配额，配额内取水根据取水量再分为三个等级，分别对应相应的税率，标准逐级递增。超出配额用水执行3～5倍的惩罚性收费标准。英国农业水资源费由固定费用和浮动费用两部分组成，浮动费用从量计征，费率受水质、水源、取水用途等多种因子影响。
德国和法国则采用了较为灵活的税额计算方法。在德国，水税征收标准由各州确定，其中汉堡州的水税具有一定代表性，针对农业计量成本高的难题采取了按取水许可证的最大取水量计费和按实际取水量计费的灵活做法，不仅有效降低了计量成本，提高了征税效率，还刺激了农户改变用水模式和合理申报取水数额，节约了水资源。法国是欧洲农业大国，农业用水占比较高，采用全成本定价法，税额从量计征，并将取水量和实际耗水量进行区分，分别赋予不同的税率，如此做法有利于在取水用水全过程鼓励高效节约用水。法国农业水资源税相比欧洲其它国家较高，在其水费总额中占比15%，这充分体现了通过征税来反映当地水资源的稀缺性和使用状况，以实现农业节水和保护水资源的目的。
除了科学合理的计税标准外，各国还专门针对农业水资源税费制定了优惠政策。例如英国为了促使农业用水者改变用水模式和鼓励安装取水计量设备，环境署于2016年明确规定“安装喷灌和滴灌取水许可证持有人的水资源费可按计算值50%缴纳”。
税款专用、税收优惠、还税于农、扶持农业是国外实施农业水资源有偿使用政策的共同理念和普遍做法。以色列农业取水税纳入国库后单项存放，以财政补贴的形式对农民提供财政支持，用于发展当地水利基础设施，保障农业用水的及时、充足和可持续。英国也明确规定包括农业在内的所有行业水资源费的征收目的均为满足水资源管理活动的经费需求，其所收资金用于对水生态系统保护和修复行动的补偿。虽然农业用水仅占很小比例，但是农业节水倍受重视，政府下令对采用喷滴灌等节水灌溉设施的农户予以水资源费减半的优惠政策，以此改善用水行为和激发节水技术的运用推广。德国巴登符腾堡州水税专门用于补偿当地农民因流域水资源保护而遭受的经济损失，法国水税用于流域农业灌溉、计量等设施的补贴和直接补贴给困难农户的水费支出。
这些做法无一例外地表明，建立税收专款专用制度不仅不会增加农民负担，还有助于发挥经济杠杆调节作用，纠正粗放式用水方式，提高用水效率，助力农业发展。
国外公众参与水资源管理，在政府部门、农业用水协会、用水户等各方利益之间建立沟通协商机制的做法为我国农业水资源税费制度和措施的有效落实提供了有益的经验。法国针对国内五条河流各自建立了由当地用水户代表组成的用水协会，共商地区水管理。其农业水税征收须经管理机构与地方政府、农户和用水协会充分协商方可进行。此外，政府还将对民众的水知识教育纳入到“五年工作规划”中，加强了公众对水资源有偿使用的认识度和接受程度。德国水税制度修订及其合法性裁决要经历各方博弈，使利益相关方均受益，制度实施更加顺畅。英国和以色列等国政府在做出决策前也会召集农户、用水协会等各方人士听取意见。民主协商机制的建立不仅不会阻碍制度的实施，还将对制度推进、公众接受、顺利实施起到推动的作用。
作者：梁宁 那英军
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