水利研究 ｜ 对当前水利改革发展总基调之主调的认识和思考
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前 言
党的十九大以来，水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，这是贯彻落实习近平总书记“十六字”治水思路、践行习近平总书记新时代生态文明思想的重要体现。在2020年全国水利工作会议上，水利部部长鄂竟平进一步指出，强监管是总基调之主调，明确总基调特别是强监管主调，本质上就是按照习近平总书记的要求，把治水思路的革命贯彻到水利工作之中。如何全面理解强监管在总基调中的特殊地位?如何在工作中正确把握好强监管这个主调?本文结合学习习近平总书记相关治水论述和鄂竟平部长讲话，提出几点体会和认识。
Part
Ⅰ
完整准确理解和把握强监管作为总基调之主调的内涵与特征
我国水利事业发展具有阶段特点鲜明、发展脉络清晰的演变过程。新中国成立后到改革开放前的30年，党带领人民实现由传统的农业社会初步向工业社会转型，主要以洪涝干旱灾害防御和农业灌溉为主，开展大规模江河治理，初步解决黄河、淮河、海河等历史上几条灾害频繁河流的洪涝干旱治理问题，并有力促进了当地农田水利开发。改革开放以后，我国推进了被誉为“大国重器”的若干大型水利工程建设(典型如三峡水利枢纽工程和南水北调工程)，成为我国国力提升和大国治理优势的重要标志;同时稳步推进了农村饮水工程、中小河流治理、小型农田水利设施等切实关系民生的中小水利设施建设。但经过几十年经济社会快速发展，工业化和城市化强力推进、河湖湿地萎缩严重、地下水开采过度、入河入湖入海废污水居高不下，水资源短缺、水环境恶化、水生态破坏等水问题剧烈凸显，甚至愈演愈烈，积累了太多的历史欠账，到了非解决不可的地步。这些严峻的水问题，往往都是与人类改造自然的行为有关，及时准确地确定新时期水利改革发展的总基调特别是强监管主调，就是要重点调整人的行为、纠正人的错误行为，从加强行业监管的角度，强化水资源规划利用与节约，全面补齐水利行业管理上的短板，促进水环境改善和水生态修复，切实保障经济社会高质量发展。沉疴必下猛药，近年来水利部从行业管理的最顶层探索实行以“四不两直、一插到底、严肃问责”为主要特征的强监管督查方式，调集精锐的水利科技人员，举全系统之力推动强监管工作，就是要依靠强监管来引领水利各方面工作，实现纲举目张、执本末从，这顺应了当前水利事业发展阶段性特征的本质要求。
化解当前治水主要矛盾需要一手补短板一手强监管。调整人的行为、纠正人的错误行为，意味着人水关系的变革、生产关系的调整，强监管正是实现一系列关系调整的关键手段。通过强监管，把水利工作从过去侧重水利建设转移到建管并重上来，转移到纠偏扶正、调整社会关系上来，转移到建立系统的水治理体系推动实现人与自然和谐发展上来。因此，强监管反映了事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，在当前总基调中处于更为突出的位置。当然，明确强监管的主调地位，并不是弱化补短板，强监管本身就是水利工作的短板，也需要补强，二者不是对立关系，而是解决新老水问题的双翼，相辅相成，相互支撑。首先，通过补短板可以提升强监管的能力水平，改进监管效果。其次，强监管对落实补短板又有巨大的促进作用。一方面通过强监管可以推动水利行业管理由弱到强，逐步纠正人们在对待水资源方面的错误行为，营造良好的水市场秩序和形成完善的涉水管理体系，能够确保水利工程建设更规范、更有效;另一方面，通过落实强监管，不仅可以发挥政府这只看得见的手在法规、政策、制度、税收等方面的作用，也可以利用市场这只看不见的手，通过价格、竞争等机制使配置资源更加高效，从而增加水利投资、完善水利工程运行机制，使水利工程发挥更大的效益。
人民满意的“幸福河”是习近平总书记在“9·18”讲话中对水利工作提出的要求和期待。当前人民群众对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等要求越来越高，安全生产、食品质量、卫生、教育、环境保护等领域暴露的问题往往成为社会反响突出的热点，这正是新时代美好生活需要与不平衡不充分发展之间矛盾的集中体现。鄂竟平部长强调指出，防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化，是造福人民的“幸福河”的内在要求。无论是补短板，还是强监管，都要按照这一总目标和大方向来聚焦用力。水利行业强监管的目标，就是要积极回应人民群众在水资源、水环境、水生态领域的美好生活需要。把握强监管主调，就是要紧紧围绕“幸福河”建设，在补短板的同时更加注重强监管，以人民群众的福祉为宗旨，响应群众热点诉求，解决群众关心的突出问题，还人民群众河畅、水清、岸绿、景美的良好生态环境，让人民群众在水利改革发展中体验到真真切切、实实在在的获得感、幸福感、安全感。
水利治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是新时代水利改革发展的核心目标。这一目标，内含了两项有所区别又相互联系的方面:既要有完备的水治理制度体系，又要有良好的制度执行能力，二者缺一不可。目前我国涉水法律法规制度体系已经初步建立，水治理体制机制不断健全，各项水事活动已基本有法可依，但随着时代和形势的变化，有很多东西都需要不断改进和完善。另一方面，相对于水法规制度体系而言，在水治理法规制度的执行方面，短板更为明显，水治理的执行能力和执行效果与法规制度要求有较大差距。这正是当前强监管的一个重要瓶颈，因此，明确强监管作为主调，既是为了健全水法规制度体系，更是有利于聚焦加强水治理能力，建立起强有力的水治理执行体系，推动各项政策措施的落实。
水利行业长期面临着各种风险，比如防洪风险、水资源短缺风险、水生态环境恶化风险等等，而且有些风险很大，一旦出现后果严重，当前必须紧盯风险加强监管。2019年以来，水利部将强监管作为总基调的主调，积极探索使用各种强力监管措施对全行业实施“四不两直”督查，并将发现的问题向各级地方政府和水行政部门通报并问责，旨在引领全行业主动发现问题，尽快消除和规避风险，保障和促进全面高质量发展，体现了强监管的时效性。践行强监管这一主调直奔问题，见效也快，符合当前管水治水的一般规律。但是强监管的最终目标应该是通过各级水利部门不断探索和实践，逐步实现水利行业分级负责、有关部门各负其责、社会群众广泛参与，依法依规对所有涉水事务的全面强监管，而且成为常态化。届时强监管的主调地位将完成使命，也就是说随着治水主要矛盾的转化强监管的主调地位也会随之转化，主调的概念总是属于一定时期内的。但是，实现强监管常态化并非一件容易的事情，具有长期性、艰巨性、复杂性。强监管的本质是“强治理”，涉及制度完善、能力建设、方式转变等各方面问题。目前来看全社会对于水利行业强监管的共识还没有广泛建立起来，相关制度建设和能力建设等保障措施也远未达到要求，由于强监管方面欠账太多，要创新水利强监管体制机制，实现上述强监管的最终目标必然需要一个过程，虽然强监管作为总基调之主调是阶段性的，但是这个时间过程也不可能太短。
Part
Ⅱ
必须用革命性、创新性、系统性的思维和措施推动总基调之主调的实践
鄂竟平部长强调指出，近期的强监管要盯住当前的主要风险点加强专项监管，主要是在防洪安全、水资源保障、农村饮水等方面，尽快消除和规避风险。通过“四不两直”等方式开展疾风暴雨式的集中督查、暗访等，及时帮助和督促地方各级水利部门发现问题解决问题，不断压缩各类问题产生和存在的空间，初步实现防范和遏制各类水利风险的目标，这是近期目标。重在发挥强监管的震慑作用和引领作用，有效防范和化解风险，形成全行业真正重视强监管的广泛共识，为实现依法依规的全方位强监管打好基础。远期目标则要通过体制机制、制度方法等方面的实践创新，实现依法依规对涉水领域全方位、常态化强监管，形成水行政主管部门分级负责、有关部门各负其责、社会群众广泛参与的水利强监管局面，最终实现调整人的行为、纠正人的错误行为，全面提高防汛抗旱、水资源保障、水生态环境、水工程等方面的安全保障，为国家建设和高质量发展提供更加有力的支撑。
落实强监管绝不能长期停留在运动式监管、事后型监管、救火式监管的窠臼中，而是要深刻把握强监管的系统性、整体性、综合性，全面树立提高水治理能力的理念，以建立健全水利行业监管制度体系和能力体系为目标，逐步实现常态化制度化。当前阶段，在水利强监管制度体系和监管能力还不健全的情况下，有必要坚持以问题为导向，以防患风险为重点，积极组织力量开展“风暴式监管”，并通过强化问责，督促和推动各级政府特别是水利部门抓紧建立健全水利行业监管制度体系和能力体系，为真正实现强监管常态化制度化打好基础。因为实施“风暴式监管”组织动员复杂、成本高、效果衰减快，而且只能盯住当前某些风险点加强专项监管，这只能是阶段性的做法，从长计议，必须通过体制机制和制度创新实现常态化、制度化，使得监管行为有法可依，监管主体有权有责，监管过程有法有序，监管措施得力有效，监管经费有预算保障，监管对象能受到制约和奖惩，这样的监管效果才可持续。
近年来各级水利部门广泛实行“四不两直”方式深入基层开展督查，全面深入了解情况，准确掌握真实问题，真正发现了不少问题，这样以上促下，有力地带动了全行业落实强监管工作。这种“穿透式监管”源自金融领域监管模式的探索，其核心要义在于如何解决好“发现事实”和“确定规则”两大监管难题，不同领域的监管方式是可以共通的。实行“穿透式监管”与分级管理职责具有高度融合性和有机统一性。一方面，“穿透式监管”有利于上级主管部门及时准确地掌握全行业的管理状况和存在的问题，特别是掌握基层情况，取得第一手资料，从而有针对性地制订政策，解决问题。另一方面，“穿透式监管”可以帮助下级部门发现问题，并督促下级部门履行职责，加强管理，解决问题。同时，因为“穿透式监管”存在很大的局限性，它也不可能代替下级部门的管理职责。“穿透式监管”一般只能选择某个领域或某类项目开展抽查，不可能面面俱到，一定还有很多空白和死角，仍然需要下级部门分级管理实施监管。所以“穿透式监管”与分级管理并不矛盾，而且对促进分级管理实施强监管具有很强的示范性，能够起到引领帮助和督促激励作用。
水利行业监管虽然主要采用行政强制手段，但多运用一些经济激励方式，有助于提高强监管的效果。所谓“激励式监管”，是指行政主体使用经济诱因方式和手段，引导和调整行为，以实现其既定的政策目标的行政活动方式。这种激励包括两个方面含义:一是对监管主体给予激励。以项目带动为抓手，加大对强监管人员的正向激励。可借鉴重大水利工程稽查做法，谋划开展3年行动计划的方式，探索建立从上到下的贯彻落实强监管的经费渠道，完善江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持等各领域的强监管投入机制，为水利行业强监管提供保障。通过经费补助、项目挂钩、荣誉奖励等多种方式，提高地方开展强监管积极性。二是对监管客体予以激励。将发挥市场和经济机制调节作用作为强监管的必备组成手段。针对监管对象，虽然主要是采用行为限制、加强执法、惩戒等手段，但也完全可以探索利用经济利益的调节机制(比如价费手段调节、市场准入负面清单与经济利益挂钩机制等)，来引导各类监管对象主动调整和纠正在资源利用、河湖保护、工程建设和运行等方面的错误行为。同时，还可以积极探索利用专业化的市场第三方力量，参与水利工程运行管理、提供信息服务、监测服务等，这有助于提升监管能力和监管水平，建立科学、高效的监管体系。
强监管不仅是从上到下的政府监管，也要充分发挥社会监督的作用。强化社会监督，不仅是改进监管能力和效果的需要，也是深化水利改革的题中之义。一是在水利部层面发挥统筹作用，组织建设全国统一的水利监管综合信息平台，打破“信息孤岛”，加快信息系统互联互通，整合水资源管理、河湖管理、水利工程征信管理等各方面信息，具备信息收集、分析、研判、决策辅助等综合功能，推进水资源管理信息化水平不断提升。二是坚持“公开为常态，不公开为例外”的原则，完善水利政务信息公开制度，对涉及水利行业监督的行政审批、备案信息、日常监督检查结果信息、行政处罚信息、统计信息的公示范围、事项、内容、时限要求等予以明确，全面推进决策、执行、管理、服务各环节和各领域的信息公开。三是充分利用河湖随手拍、大数据和人工智能等手段，完善在线监控、移动监管终端，强化现代化监管设备和手段的利用，并要建立具有亲和性的社会参与界面和接口，使操作简易便利，使政府能够实时、准确掌握流域和区域动态，为加强监管提供可靠支撑。四是健全舆情响应机制、第三方评估和公众满意度调查机制等，运用好12314监督平台，鼓励社会公众运用投诉举报等渠道，让群众和企业办事、反映情况的渠道更为顺畅，响应的速度更快。建立问责机制，未按时反馈和处理群众监督诉求的，要承担相应责任。
来源：水利发展研究 2020.09
作者：李肇桀 张 旺 王亦宁
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