读史|“养廉银”？最终只有“高薪”不“养廉”
公元1723年,刚继位的雍正决定用一种温柔的办法,遏制清朝官吏的腐败堕落。当时,地方官随意加派赋税,中饱私囊,国库的钱粮也被大肆挪用。雍正不得不振作官员们的风纪。他采取的办法是:以国家的名义给他们足够的钱,使官员们不必贪污。他相信,当官员们被“养廉银”喂饱之后,就会消弭贪赃的欲望。
力主实行“养廉银”政策的,是山西巡抚诺岷和布政使高成龄。他们提出,将山西每年征收的50万两“耗羡银”悉数上缴国库,再从其中拿出30万两发给山西各级官员,作为办公经费以及“养廉”之用。
所谓耗羡,是当时征收赋税的潜规则。地方官以征收税银在计量、转运途中会产生损耗为借口,向百姓额外加收一笔钱,称之为“火耗”或者“耗羡”。征收多少,全无一定之规,往往多达正税的四、五成,有时甚至比正税还多。这笔非法征收的钱自然多半落入各级官员的私囊。
但对当时的官员来说,这种做法似乎又有不得已之处。清初官员的薪俸极其微薄。按照《清会典事例》的记载,正、从一品的官员,譬如大学士、六部尚书,所得俸银为每年180两,米180斛。到最低一级的从九品官员,每年薪水只有白银31两5钱2分,以及米31斛5斗2升。
在当时,一般百姓家中开销,一个月差不多要二、三两白银。但是各级官员的办事、雇员经费,都要从自己的薪水里掏钱,还要迎来送往,这点钱塞牙缝尚且不足,遑论其他。所以,皇帝也就默认了这种普遍的非法行为。
康熙年间,就曾有御史提出,“俸禄不增,贪风不息”。但是康熙没有同意这样的改革方案。他认为给官员增加俸禄势必要多收赋税。雍正皇帝则决定采取更加现实的做法,将征收的耗羡银全部归公,再给官员们发放养廉银。他相信,当举国上下的大小官员都能“从容不窘,则自然不贪”。
于是,在雍正二年(1724),养廉银的政策向全国推广。很快,各级官吏的养廉银标准被大体厘定出来。
根据各地方的收入和事务繁简不同,养廉银的数额也有相应的调整。但一般而言,总督的养廉银约为2万两白银,是法定薪俸的130倍；布政使为1万两左右,按察使为8000两左右,州县长官的养廉银则在1000两到2000两不等。
这笔钱都是从收归国库的耗羡中开支。在雍正皇帝看来,既然耗羡作为非法之税无法革除,不如承认现实。以前耗羡归地方,所以官员大肆搜刮；现在耗羡归国家所有,存留于地方府库,地方上就失去了加征加派的动力,可以减少百姓的负担。而拨耗羡“以养州县”,官员们有了养廉银,也不必为生活所迫,去遵从种种陋规甚至违法。
雍正的改革确实发挥了作用。康熙晚年,各省财政都出现亏空。耗羡归公之后,各地亏空逐渐补足,国库的存银则积累到6000多万两。至于吏治,也确实比康熙时大有好转。魏源评价说:“(有此收效)全仗雍正十余载清厘整饬之功”。
但是,雍正一朝吏治好转不仅仅因为高薪养廉。在推行养廉银政策的同时,雍正皇帝也在严厉整饬官场,一年查处的贪渎官员就多达数百。但是到了他的继任者手中,这样严格而费力的治国之道,就不免被懒惰和懈怠所取代了。
对官员的监督松懈了,而鼓励廉洁的养廉银逐渐被官员们视为理所当然的收入。官员收入的增加,反倒推高了官场贿赂的价码。许多贿赂甚至成为官场的定例,譬如夏天给京官送礼,名为“冰敬”,冬天所赠为“炭敬”,过年送的叫“年敬”,而离京赴任则要送“别敬”。
道光二十七年(1847),张集馨从道员升任按察使,进京觐见皇帝,然后按照规矩,向京城各级官员分送礼金。他记录了这场官场礼节的花费:“别敬军机大臣,每处四百金,赛鹤汀(赛尚阿)不收；上下两班章京,每位十六金,如有交情,或通信办折者,一百、八十金不等；六部尚书、总宪百金；侍郎、大九卿五十金,以次递减；同乡、同年以及年家世好,概行应酬。共用别敬一万五千余两。”如此庞大的一笔开支,在张集馨的笔记中有数次,即便算上养廉银,也远远不能应付,以至于他不得不多方举债。
在《道咸宦海见闻录》中,张集馨也记录了当时官员的普遍腐化。譬如,山西巡抚王兆琛在四川任上贪渎白银万两；四川犍为县县令朱在东被查出贪渎9万两白银,历任将军、司、道、府的长官都收受了他的贿赂,于是督抚不敢追查,以“以案情牵涉大员”而草草了之。
自以为节操还不算太糟糕的张集馨捶胸顿足,但是本人也未能出淤泥而不染。张集馨在山西粮道任上,一年请客送礼的花销足足有5万两白银,而每年收入则超过6万两。当时,他每年的薪俸是105两白银,加上养廉银,合法收入不过两千两,其余皆是从陋规和贪墨所得。他虽然屡屡为此感到羞愧,但是依然随波逐流。自雍正初年施行的“养廉银”,最终养出的只是更加堕落的官僚。
（摘自《组工文萃》2014年第二期）
稿件来源：《新华每日电讯》