域外|宪法和权力的博弈 北美警察不好当
警察执法问题似乎永远是中国舆论、公众争论的热点，针锋相对的双方又都喜欢用“国际惯例”为自己支持的执法方式背书，认为警方权限受到过多制约的，往往会说“瞧瞧人家美国警察多牛，执法时谁也不敢跟他们矫情”，而认为警察所受约束、监督不够的，则常常把“瞧人家北美，执法权是被‘装在笼子里’的，就算警察也不能想怎么着就怎么着”。
然而真相究竟是怎样的？
对于美国警察的权力，媒体和评论家的说法似乎大相径庭。
有人引经据典，说美国警察的权力十分有限，受到严格的法律制约，没有确凿证据既不能入室搜查，也不能随便拦住可疑人员要求其出示身份证件。的确有许多案例表明，仅仅因为警察执法程序存在瑕疵被律师抓住把柄，原本十拿九稳的指控便就此无功而返，嫌犯也因此逃脱司法制裁。
但也有人援引远近案例指出，事实上美国警察权力很大，他们既经常入室搜查，也常常在大街上拦住他人临检，甚至有人表示，由于美国警察“反应过敏”，在和他们打交道时千万别“乱说乱动”，否则轻则被强行制服，重则开枪射击。认为“警察权力有限”者举出的宪法第十四修正案规定了对个人权力的保护，且规定该修正案适用于任何州，州不得制订和此修正案冲突的法案。
认为“警察有很大权力”者提出的大量相反裁决案例，涉及一个名词叫警察的“自由裁量权”(Discretion)。
所谓“自由裁量权”，即警方在认为“必须且必要”时，可自主决定其在执行具体法律时，将采取何种程度的行为，可自主选择执行或不执行何种法律。
那么，在宪法修正案和“自由裁量权”之间如何平衡？
美国是海洋法系，属于案例法，按照已有案例，警方如果能证明，自己使用致命性武器或强制性手段是必需的、必要的，不这样做可能产生对公共安全的更大威胁，则“自由裁量权”占上风；倘被证明并非如此，而是“过当反应”，警方使用致命性武器和强制性手段本身，构成对他人人身安全、自由的最大威胁，则“自由裁量权”难以获得支持。
让“自由裁量权”和宪法修正案“自相矛盾”，则是美国法律精神的一贯做法，即让法律无所不包又相互制约，便于在庭审和裁决过程中酌情裁决——副作用则是相似的案例在不同背景下，可能得到大相径庭的裁决。
在北美，警察是管得很宽的。
北美的警察一般只有“条块”分别，而没有警种之分，就拿加拿大来说吧，皇家骑警(RCMP)是归属联邦管辖的警察，理论上只能履行保护联邦利益的执法行为，通过和大多数省份与城市“签约”，才拥有保护这些省市的执法权；各省、市则会根据自己的情况，自行决定是否组建省警、市警，如果组建，这些省警、市警就拥有管辖区域范围内的“绝对执法权”，以大温哥华地区为例，卑诗省没有设置独立的省警，而市警则有设有不设，大温所属的温哥华市既有RCMP的分支机构，也有独立市警，而列治文则没有市警；一些带有官办色彩的特殊机构经相应级别的立法机关授权，也有权组建自己的警察组织，比如大温哥华地区的官办公交公司——大温运输联线，就经卑诗省议会批准，建立了该公司的独立警察队伍。
不同“条块”的警察是相互独立、平行的，RCMP总部可以指挥、调度各省、市RCMP的分部，却无权指挥、调度和管辖省警、市警，一名省警的警长不可能直接被“提升”去当RCMP的督查，而只能先从省警辞职，再去RCMP应聘和就职。警察的“警种分工”并不明确，一名省警可以既管刑事案件，又抓交通违章，甚至还管“家务事”。
前些年我刚搬到大温所属素里市，一次傍晚给当时年仅4岁的儿子洗澡，素来怕水的儿子声音有点大，被邻居（后来知道其中一人为RCMP警官）偷偷报了警，结果澡还没洗完，便有3辆RCMP警车赶到，登门后将我、我太太和儿子分别隔离问话——后来有朋友告诉我，如果当时他们“感觉不好”，是有权剥夺我们对儿子的监护权，并把儿子当场带走交给儿童福利机构照顾的。
正因为“管得宽”且执法权力相互交叉，因此在整个北美并不存在“火警匪警”的区别，各类警察、消防队甚至急救中心等都被归于同一个“应急热线”——“911”，任何应急情况都拨打这同一个号码，由接听者决定应如何调派，正因如此，倘若在高速公路上发生一次较大交通事故，很可能会挤满多个不同部门警察的警车、消防车和救护车。
在北美，警察是“公务员”，但不是，“服务员”，他们在通常情况下会严守规范，谨慎言行，但绝不会“微笑服务”。
一些国内论者常常引经据典强调，在国外尤其北美“不要和警察多说话”，如果“多嘴多舌”固然自讨没趣，倘“动手动脚”更弄不好要“擦枪走火”。
某种情况下这种提醒是有道理的。在北美，“绝对服从警察执法权”，是一条“铁律”，从幼儿园起就会反复灌输。开车在路上倘若碰上警察临检，必须绝对遵循“减速、靠边停车、摇下车窗、熄火、双手放在方向盘上”这一系列“标准动作”，然后再回答警察的提问，且最好“有问必答、不问不答”，倘任何环节出错，都可能被警察认定为“可能对自身或社会安全构成威胁”，从而造成严重后果。
2009年，温哥华市中心，两名女警追踪偷车贼时盘问一名路边50多岁的工人，这名工人为显示自己无辜，从身上掏出裁纸刀（他当时正在路边给纸箱打包），结果被视作“威胁动作”当场击毙。2006年，温哥华国际机场，刚刚踏上加拿大国土的波兰新移民齐康斯基因人生地不熟且不知怎样出关，表现得“紧张、激动”，在被警察盘问时“持械威胁”，结果被电击枪电击致死，而他所持的“械”，不过是随手从海关人员办公桌上抄起的一个订书机而已。
但“不多说话”的目的，是避免不必要的、进一步的误会，及其带来的更严重后果（比如齐康斯基，如果警察盘问时“不说不动”，就不会引发后来的严重后果，“翻译到了就没事了”），倘“适当说话”有助于澄清误会，或“不说话”可能加剧误会，则“该说话还得说话”——当然，要讲究方式方法，避免被认定为 “构成威胁”。
不难看出， “不乱动”是绝对的、必需的，但“不乱说”却并不那么一定，是否要“说”，取决于当事人具备不具备“说”的能力，倘“越说越明白”则“说也无妨”，倘“越说越糊涂”还是不说也罢。而且这种“说”只限于解释情况、澄清事实和避免误会，而决不能当场质疑警察执法权，这种质疑只能在事后通过立法机关、媒体等去进行。
总的来说，北美警察的执法权受到相当大的尊重，在一些著名的争议案件中，只要警方能够证明自己在执法过程中有理由认定人身安全或公共安全受到威胁，其执法行为即便造成严重后果，往往也会不受或少受处罚。如前述几个美国的案例便是如此，加拿大的几个案例也不例外——“裁纸刀事件”的当事人仅仅被改文职，闹成“国际事件”的齐康斯基案，几名当事警察也只受到内部处分，并无一人被追究刑责。
尽管对执法权不能当场质疑，但事后的质疑则受到保护，前述案子在事发后都受到相关立法机构、媒体和公众的强烈质疑，警方也被迫一次又一次表态、解释，当事警察则会面对三重调查（警方内部调查、当地立法机构听证、司法调查），这种调查和质疑程序有时候会长达数年之久。
但总的来说，针对警察执法不当的处罚往往给人以偏轻的感觉，前面的诸多事例大多不例外。
这种“对警察执法权约束偏轻”的倾向并非未受到质疑，警方也采取了一些改进措施，比如加拿大许多省警、市警部规定，针对警方执法是否过当的争议，应交由非当事方的其他警队负责，但事实证明，这种做法效果有限，原因则正如部分媒体人所言“哪怕素不相识，但警察与警察间难免会有香火之情”。
（摘自《公务员文萃》2016年第九期）
稿件来源：《世界博览》
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