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黄奇帆：国家要像修铁路、高速公路一样，
修建中国公共卫生领域的基础设施
黄奇帆 图：清华五道口
来源：经济网 www.ceweekly.cn
作者：黄奇帆此次疫情的发生发展是不是说明我国现有公共卫生体系、传染病防治工作还有很多系统性问题？有没有可能从根本上杜绝重大疫情发生、把疫情消灭在萌芽？大疫倒逼我们深刻反思。国家需要大力加强公共卫生、传染病防治领域的供给侧全面改革，解决该领域的方向性问题、系统性问题、基础性问题，让该领域成为推动中国社会与经济发展的重要引擎。40年改革开放，作为中国经济增长的重要引擎，消费潜力不断释放，GDP从1978年的3679亿元增长到2018年的90万亿元。2010年，消费、投资、净出口在GDP中的比重大致各占1/3，但最近5到10年，通过供给侧结构性调整，消费已占GDP的60%左右（2019年），而投资和净出口仅占40%左右。可以肯定，要保持经济长久增长，就必须保持并扩大消费的拉动力。消费包括个人和政府公共消费两部分，总体看，个人消费虽有一定上升空间，但已有限，而政府公共消费——包含教育、卫生和文化等却存在巨大潜力。以往，政府基建投资比重较大，但公共设施投资和公共消费比重较低。比如全国医院数量，从1978年的9293个增长到2018年的33009个，扩大3.55倍，但同期GDP增长240倍。二者增幅落差明显，这说明我国公共卫生投资明显不足。2018年，中国公共卫生领域的财政支出1.6万亿元，仅占GDP的1.7%。为此建议，疫情之后，财政应把计划投资项目上的钱，转移一部分到公共卫生等公共设施领域，提高国家公共卫生供给质量，并以此政府消费促进中国经济可持续、高质量发展。经验表明，财政投资铁路、公路的基础设施，其只有30%左右转化为当年的GDP；但投资教育、卫生、文化等公共服务及设施，大致60%到70%可以转化为当年的GDP。因此，同样是财政投入，对公共卫生领域的投资效率更高，对GDP的拉动作用更大。同时，满足人民群众需要，形成社会服务平衡。此次疫情表现出我国现有医疗与公共卫生系统不充足、不合理、不平衡的问题。实际情况是，除北上广深杭等发达城市外，许多大城市三甲医院数量不足、设施配置不到位，而中小城市各级医疗资源配置更是不齐全、不合理，医疗设施、医治水平参差不齐。这就是大城市、大医院往往应接不暇的原因，中、小城市已有的各级医疗机构设施差别太大，小医院整体上普遍存在各种医疗设施还不够健全的情况，所以老百姓就都往大医院跑了。我们对比发达国家的医疗体系可以看到，美国、日本即使是小医院，配备的设施也是和大医院一样的。所以对各个城市医疗防疫系统的补全以及高质量设备的投资，就是公共设施消费的具体内容，政府投入的每一台设备也就变成了方便民众的公共服务设施。国家要像修铁路、高速公路一样，修建中国公共卫生领域的基础设施，中国33000多家医疗机构可能会变成5万家、6万家，而政府主导的医疗机构的高质量设备投入就是一个巨大的增量市场，能够极大带动经济的发展。 另外，除了硬件配置不到位以外，医护人员的配置也远远不够。现在很多医院，医生和护士普遍缺员，一般医院里的编外的医生和护士相当于编内的50%，也就是说一座医院里面医护人员三分之二是编内的、三分之一是编外的。那我们为什么不增加十万、二十万个编制，让这些编外的医生护士进入编内呢？进入编内，表面上看起来是要增加政府的财政支出，但事实上，这一方面是扩大政府公共卫生消费投资；另外一方面，政府给予的编制补贴，有一个杠杆效应，要知道医护人员并不是完全吃皇粮的，现在的医生在医院里面给人看病，政府在编制上的投入往往只占医院实际收入的五分之一，所以从总体上看，政府这个编制投入是理所应当的公共投入，更何况它还带来了巨大的社会效益。全国2000多个县、400个地市州大都存在着各级医院等医疗体系不健全、人数也不到位的现象，如果我们健全体系、扩大编制，通过财政对公共卫生服务的支出，不仅可以大大缓解14亿中国人医生护士不足的现象，同时还可以拉动政府消费，比基础设施投资更高效率地带动了GDP增长。到2018年末，我国卫生人员总数有1230万人，按照美国1900万卫生人员总数来看，我们国家还有巨大的发展空间，如果通过政府投入让卫生人员总数达到6000万—8000万人，将会极大推动我国未来GDP的提升。预防型的公共卫生防疫体系建立是百年大计，具有长远投资效益虽然国家现在也有传染病防治的相关机构，但从社会系统治理的角度来看，中国各个城市目前都还缺少一套完善的公共卫生体系、传染病防范体系、ICU重症隔离资源管理体系。这三个概念你可以说每个常规医院里都可以有，但是常规医院毕竟是常规医院，它往往不具备控制传染的基础设施。为什么2003年的非典、现在的新冠肺炎，大量感染人员常规医院无法收治，就是因为他们的基础设施，比如空调、排污等，没有办法控制传染，也就没办法收治传染病人了。所以一个国家、一座城市需要一个独立的公共卫生防疫体系，包括按照收治传染病标准来设置的具有足够床位数的各种医院，也包括与控制传染相关的其他基础设施。这些投资很多人看起来，可能是一种浪费，因为可能有一些设施我们十年都不会用。但对一个国家、一座城市来说，有了这些设施就能够避免百年一遇的对城市毁灭性的打击。就像是上海黄浦江的防洪大堤，我们必须要按300年一遇、500年一遇的洪水标准来建，否则一旦真有了大洪水，是数以千万计的老百姓的生死问题。所以建立这样一个公共卫生防疫体系，就是要做到防患于未然，你就得把百年一遇的事情当做现实的事情，把这套系统高质量建设好，搞好以后宁可有部分闲置浪费，比如花掉了1000亿元，它的折旧利息都很高，但这是社会整体运营质量的提高，是社会公共保障能力的提升。这个概念就和我们花了几千亿元去做环保、绿化、保护生态是一个道理，你不能急功近利去看当前的投入产出比的，也不是说你有了这个系统就希望每年来一次瘟疫来让它发挥伟大作用。而是要长远看到这个体系的投资效益，它是一个国家面对巨大公共卫生灾害时的强有力的保障。作为公共服务的这样一个系统，当然不能完全靠市场、靠民间、靠企业来建设，而是要依靠国家、城市的公共投资来建设。因为公共消费是政府，特别是中央政府该做的，尤其是今年更是如此。美国的这套系统是直属总统管理的，公共卫生系统有事情汇报，是直接向总统的卫生安全委员会汇报、并报给总统的，它已经跳出了常规的医疗卫生管理系统，是一套独立的体系。所以，中国也需要建立一套完善的社会应急组织体系，一旦出了应急防疫问题，从一个县到一个地市、到一个省、直到整个国家的紧急防疫应对系统就启动了。就像是国家的灾害委员会，一旦出事的话，几个层次一报就报到国务院的应急办去了。所以国家的公共卫生防疫系统也应该直接上升到国家层面，由国家和各级政府主导投资建立。整套公共卫生防疫系统具有一套独立的治理体系，这个治理体系包含三个层面，第一个层面是应急响应体系，就是层层拉警报、层层预警的报告制度和紧急行动的预案与落实措施；第二个层面是用于防疫的物理设施的管理与使用方式，比如那些隔离病房，可以10000张床位集中放在几个定点医院，也可以各个医院都分散有一些。这样，一旦有疫情发生，病人可以马上得到集中隔离，避免扩散传染；第三个层面是疫情时期的紧急征用机制，一座城市一旦出现疫情，就相当于进入战时状态，一些民用设施可以被政府按照预案征用，包括酒店宾馆、体育场馆、展览馆、房产商闲置的房产等，用于隔离大量疑似、密切接触的人群，通过广泛隔离人群，来控制传染源。这三个层面都不能是临时决策，而是有预案、有准备的。 这个公共卫生与防疫系统不是每个城市的卫生局、或者哪一家三甲医院，兼顾着就可以建设起来的。这个系统是社会公共卫生事件的“战备”职能，跟医院本身的基本诉求是不一样的，所以必须由中央统筹规划、各级政府投资建设。通过前面的分析，可以看到这笔投资对政府来说各方面都是值得的，具有长远的投资回报。国家要大力加强公共卫生与防疫的人才培养和基础科研工作从湖北省的疫情中不难看到，公共卫生防疫人才是多么短缺，黄冈市一个外行的卫健委主任被火线撤职，从一个点上说明我们必须要尽快解决公共卫生与防疫人才不足的问题，解决问题最长远有效的方法就是办教育。在我国的高等教育三千多个大专院校的学科设置中设有公共卫生与预防医学专业、设立公共卫生学院的大学比重很低，仅有80余家。但这些公共卫生学院往往重预防、轻应急。一旦涉及到应急防疫，就涉及到文、理、医、工、经的融合，涉及政治、经济、公共管理等多个学科的交叉，所以各所现有公共卫生学院的课程设置应该做大调整，重视应急防疫方面的教育。 公共卫生与防疫人才的培养一定要扩大规模、提高质量，要鼓励高校设立公共卫生学院，尤其是传统的文理工科强校，要加强公共卫生学院的建设，据悉即使是清华大学也没有公共卫生学院，只是在清华大学医学院下设有清华大学公共健康研究中心，很多双一流大学也没有公共卫生学院。所以第一个建议，就是教育部要鼓励双一流大学（原来的985、211大学）设立高质量的公共卫生学院，而不是只有医学院校来设置这一专业。财政部要有专门的投资来建设这种类型的公共卫生学院，这样才能快速培养一批既懂得公共卫生，又懂得系统防疫、应急响应的人才队伍。 第二个建议是应该建设一所国家重点的单体公共卫生与防疫大学，比如叫做“中国公共卫生大学”，类似于美国的“卫生与公众服务大学”和“国立卫生研究院NIH”。该所大学要教学与科研并重，为国家培养高端的公共卫生与防疫人才，同时集中力量建立公共卫生与防疫的研究体系、实验室体系，汇集全球高端科技人才，承担中国乃至全球的公共卫生领域的前沿研究工作。 建设公共卫生学院与公共卫生大学，要打开大门、加强国际合作，可以跟国际知名机构合资、合作建设整个学院或大学，也可以在一个公共卫生学院里面某个实验室跟国外公共卫生学院或研究机构合作。也就是说在这个问题上要开放，一切瘟疫是人类共同的敌人，必须站在全人类的角度来研究和解决这一问题。这方面不要格局太小，而是要从人类命运共同体的角度，破除阴谋论，真正发挥中国在全球公共卫生与防疫领域的引领作用。此外，对其他现有的公共卫生与防疫研究机构要进行梳理，加强公共卫生、防疫研究的体系性、针对性，政府要加大这方面的投入。现有的很多研究机构，比如一些病毒所，还没能真正发挥作用、研究水平比较低。政府所建立的新型研究机构要不仅仅研究中国的病毒，也要研究世界其他国家的病毒，让中国在病毒和防疫研究方面走在世界前列。 在各级政府制定“十四五”计划时，建议加大公共卫生与防疫的比重这次新冠疫情应该是给我们各级政府上了很重要的一课，我们一定要痛定思痛、引以为戒，加大公共卫生与防疫基础设施、运营体系、专业人才培养等方面的工作力度，在“十四五”的五年时间里，从中央到地方花上2000亿—3000亿元把整个中国的公共卫生系统的短板给补上，善莫大焉。 建议各级政府在今年制定“十四五”计划时，一定要充分重视公共卫生与防疫基础设施、运营体系、人才培养等方面的投资与管理运营规划。要意识到补上公共卫生这个短板无论从短期还是长期来看都是不亏的，我们前面专门讨论了投资公共卫生类基础设施对GDP的高效率拉动作用，也就是说，只要我们规划合理、落实有力，这个投资将会是中国经济全面进入高质量发展的标志。 新冠肺炎疫情牵动万民之心、牵动全球经济，这次疫情给中国带来经济上的损失是不可避免的，我们现在重中之重还是要在党中央领导下，打赢这场防疫保卫战，通过一系列宏观、微观政策的迅速调整尽量避免对经济（尤其是民营经济）造成太大的冲击。不管怎样，我们已经看到这样一个公共卫生事件所带来的数以万亿计的经济损失。所以我们用5—10年时间投入几千亿元来建立和完善一个国家级公共卫生与防疫体系，是非常值得的。通过该体系做到防患于未然，尽量避免今后再在中国出现非典、新冠肺炎这样破坏力巨大的传染病的流行。一个社会的文明程度就体现在公共基础设施的水平上，过去的一段时间中国在住、行方面的政府投资巨大，现在到了必须要在卫生、防疫这类的基础设施上加大投资的时候了。中国有制度的先进性，有强有力的组织保障体系，我们有充足的理由相信，在党中央的领导下，通过“十四五”乃至更长时间的建设，我们一定能够建立一套完善的国家公共卫生与防疫基础设施，从容应对各种疫情，让疫情对社会经济的影响降到最小。
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