【IDT】西方对外援助有哪些经验和教训？

这是国际发展时报第 236 篇文章

作者 | 李小云

中国农业大学南南农业合作学院院长

中国农业大学人文与发展学院教授

西方对外援助大致经历了从大英帝国维多利亚时代开启的非政府性质对外援助到美国杜鲁门时代成型的国际发展援助等不同阶段。维多利亚时代的宗教传播将早期西方基督教传播中的慈善救助扩展到有组织和非政府性质的教育和卫生援助中。教会组织在非西方国家新建学校和医院，实际上是通过建立现代社会基础设施极大地配合了西方现代性在非西方世界的广泛传播，这是西方对外援助的初级阶段。进入殖民主义后，西方对于非西方世界的援助进入到了系统化和官方化阶段。 殖民者通过官方的殖民行政当局在殖民地展开全方位改造，援助成为改造殖民地的有效工具，也为西方现代对外援助提供了基本框架。去殖民化之后，以杜鲁门“四点方案”为标志的西方发展援助体系正式形成，西方对外援助至此演化成了全球发展援助体系，对殖民地的改造转变成了对发展中国家发展的援助。

非洲村庄 

在过去六十多年中，西方发展援助在发展中国家的发展中发挥了积极的促进作用，尤其是教育和卫生等领域。应该说西方发展援助在过去六十多年积累了丰富的经验，这些经验主要包括不同国家的对外援助如何能够共同合作面对全球发展挑战，援助如何在管理上监管其使用，援助的专业化和系统化，援助的知识生产，尤其是基于西方发展援助逐渐发育出的国际发展援助所形成的全球治理机制等很多方面。

 但同时，针对西方发展援助在发展中国家累计投入数千亿美元对发展中国家整体发展特别是经济发展影响的质疑也引发了对西方发展援助体系的广泛批判。这些批判为国际发展援助更有效地发挥作用提供了很多教训。

第一，西方发展援助逐渐演化成了高度敏感的国内政治工具。西方不同党派代表其国内不同的政治主张，在其权力斗争中逐渐将发展援助预算安排作为其重要的争论内容。这种争论在客观上也有监督执政党对公共财政使用效益的作用，但发展援助不同于资金在国内的使用，涉及到接受援助国家不同的政治社会状况。其援助很难按照西方国家不同社会群体的价值取向展开，而一旦按照这些群体意见制定相应的对外援助就会造成所谓“援助的条件性”，在很多情况下偏离发展中国家的需要。近几十年来，西方发展援助备受诟病的主要原因就是其越来越被西方各种政治力量绑架，越来越来偏离发展中国家的需要。

第二，西方发展援助存在严重的“次生性知识的路径依赖”，导致大量发展援助资源投入脱离发展中国家的实际。世界银行在上世纪80年代发起的“结构调整计划”和西方支持的针对俄罗斯早期的“休克式疗法”以及“良政援助”等引起的问题就是典型例子。西方发展援助一直基于发展中国家如要赶上发达国家需要政治经济和社会文化等方面的系统性变革，才能实现增长这样的假设，也就是所谓的“有条件性的发展”。由于西方和发展中国家存在巨大差异，无法提供“发展的平行经验”，因此，只能通过生产所谓的“次生性发展知识产品”来合法化其投资。这些知识产品有着发达国家的经验，但更多是基于已有理论框架通过对发展中国家的研究所提出的“次生性知识”。这类知识本身是有价值的，但远离发展中国家的实际，无法直接发挥作用，知识脱离实际，造成了援助投入的浪费。

第三，发展援助落实的利益链条过长，在援助专业化的同时，也形成了援助产业化，产业不断细化，就业人员增加，援助不断被各种利益集团绑架，严重消耗援助资源，影响到达“最后一公里”的援助总量，造成了援助预算不少， 有效援助资源不足的局面。西方发展援助在“公平，透明，开放”等制度性原则的约束下，一定量的援助预算用于确保援助效果的管理是必要的，但是大量用于各种会议、研讨、长时间反复的各种科研评 48 30971 48 14940 0 0 2672 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2842 48 30971 48 14940 0 0 2270 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 3159 48 30971 48 14940 0 0 1970 0 0:00:15 0:00:07 0:00:08 2873等，严重消耗了援助资源，造成了管理成本过高、援助实际效果不佳的困境。

第四，西方发展援助严重碎片化，很多援助计划在执行中脱离发展中国家优先推进经济发展的需要。西方发展援助的落实按照分权原则，大量发展咨询公司、个人和非政府组织以及国际组织等都参与援助实施。分权化的执行一方面保证了执行援助的组织资源充分供给和提高效率，但过度分权化也造成了援助的碎片化，因为多元化的援助行动者在具体实施过程中都会在不同程度上变更援助目标，甚至有的组织，如很多非政府组织都会通过坚持其独立性原则而改变援助用途，造成了援助的异化。不仅过多的参与主体导致援助异化，援助议题的多元化也是援助碎片化的主要因素。西方发展援助在发达的发展产业体系中被严重细化为不同的援助内容，使得援助资源不能聚焦经济增长问题。

第五，西方发展援助导致援助依赖和发展制度的外部性。西方发展援助强调其无偿性，不与直接经济利益挂钩，对于优惠贷款也有赠款的份额要求，久而久之就形成了不同程度的援助依赖。同时，对于很多接受援助的国家而言，通过向资助国让步获得资金比在国内努力发展经济或得罪利益集团征税获得资金的代价远远要小，因此，援助在客观上反而阻碍了很多接受援助国家的发展和改革。

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