【IDT】发达国家对外援助中如何与非政府机构合作？

作者 | 唐丽霞

中国农业大学南南农业合作学院教授

中国农业大学人文与发展学院教授

近年来，非政府组织开始越来越多地从官方发展援助机构中获得资金，在发展中国家提供发展援助服务；官方发展援助机构由于自身在分支机构分布、职能以及人力资源等方面的约束，从而越来越多地通过非政府组织来实施援助服务。[1] 

根据经合组织的统计，1975年，经合组织成员国的官方援助资金只有0.7%流向非政府组织，1985年，这一比例上升到3.6%，1994年上升到5%；2009年上升到了13%，资金总额为155亿美元；[2] 2011年，这一比例上升到了21%，资金总额达到了200亿美元，目前，这一趋势仍然在上升。[3] 

很多国家，如澳大利亚、加拿大、丹麦、爱尔兰、荷兰、挪威、瑞典、英国、美国和德国等国家在其对外援助战略框架下都专门制定了和非政府组织合作的政策文件或行动框架，西方发达国家的官方发展援助与非政府组织的合作成为国际发展援助的重要途径，尤其是在粮食援助、灾害救助、人口政策和生殖健康、紧急援助、政府治理、卫生、农业和林业等等社会发展领域，非政府组织已经成为援助服务传递的重要力量。[4]

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国际官方发展援助如何向非政府组织提供资金？

总体来说，西方发达国家的官方发展援助机构和非政府组织合作的资金转移方式主要有两种，一种是直接提供资金(Core Aid)，来支持非政府组织自身在发展援助领域内的行动，也就是说西方官方发展援助机构看重了非政府组织自身所提供发展援助的服务领域或服务方式，愿意为非政府组织自身开展的援助活动提供资金。这种方式比较受非政府组织的欢迎，因为非政府组织对资金的使用有一定的支配权。

通常来说，能够获得官方发展援助资金的直接支持或支持其倡导的发展援助项目或活动的非政府组织大都是国际性非政府组织(INGO)，如世界宣明会(World Vision)，关怀国际(CARE International)和乐施会(OXFAM)等，并且这些机构大部分都是有自己特定的服务人群和服务领域，如世界宣明会和国际计划的主要服务对象是儿童和妇女。国际计划联合其他六家非政府组织发起了一个促进女童和妇女平等的项目，荷兰政府为这个项目提供了5200万欧元的资金支持，这个项目在埃塞俄比亚、加纳、利比里亚、塞拉利昂、赞比亚、孟加拉、尼泊尔、巴基斯坦、玻利维亚和尼加拉瓜十个国家开展活动。这一类的资金在非政府组织中一般称为非限定用途的资金。

另一种方式是指定资金用途的支持(earmarked aid)，也可称为项目支持方式，也就是通过公开招标等方式委托非政府组织来实施其某项发展援助项目，非政府组织需要准备项目申请文件，并且资金的使用都是有着比较严格的预算和限定的。比如，英国和挪威政府共同出资的在马拉维的一个农业项目，通过全球招标的方式，最后选定了两个非政府组织来负责实施。

根据OECD的统计，DAC成员国还是更多采用第二种方式来利用非政府组织的力量来实施官方发展援助，也就是项目委托式为主。通过公开招标的方式来选择实施发展援助项目的非政府组织，通常情况下，其资金提供国并不限定非政府组织的注册国别，选择的依据更多是看这个组织在预定的项目国家的项目执行能力。这类形式相当于官方发展援助机构购买非政府组织的服务。

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哪些非政府组织能得到官方发展援助体的资金？

西方发达国家官方发展援助合作的非政府组织有三种类型：国际性非政府组织、本国的非政府组织以及发展中国家的非政府组织。按照OECD的统计，24个发展委员会成员国都和本国的非政府组织合作过，有22个成员国分别和国际非政府组织、发展中国家的非政府组织合作过；从资金流向规模来看，大部分国家都会选择本国的非政府组织，2009年，选择本国非政府组织来实施官方发展援助的资金额度是国际性非政府组织和受援国非政府组织的5倍。[5] 

不过，现在越来越多的国家在选择非政府组织的时候并不将该组织所属的国家作为主要因素，如英国在马拉维的两个农业领域内的发展项目，一个委托的是一家美国的非政府组织，一个委托的是一家爱尔兰的非政府组织；挪威在马拉维的一个农业援助项目则是委托一家瑞典的非政府组织来进行。

西方发达国家的官方发展援助机构对于合作的非政府组织的要求非常高，以丹麦发展署为例，能够直接获得丹麦官方发展资金支持的非政府组织必须满足13个条件：1）有进行提供长期服务和持续服务的能力；2）能够自己配套10%的资金；3）能够和丹麦的发展援助政策及其他战略保持一致；4）在少数国家集中使用资源的能力；5）有艾滋病防治的战略；6）能够将行动融入到更大战略中的能力；7）有能够促进受援国减贫的行动战略和项目；8）和其他援助机构有着良好的协调和沟通能力；9）有良好的管理技术以及保证发展援助质量的管理措施；10）能够有联合国或欧盟以外的良好合作伙伴；11）能够满足丹麦在咨询、报告、财务、审计和内部管理等方面的要求；12）有能够很好地呈现发展援助项目和效果的能力；13）良好的记录和管理能力。

德国政府对于合作的非政府组织也有一套非常明确的选择标准，这些标准包括：1）是德国的非营利性组织；2）具有相当的技术和管理能力；3）在发展中国家有和非营利性组织一起工作的经验；4）服务对象是穷人；5）必须为承担的项目提供25%的配套资金。

因此，只有那些大的具备实力的，并且在全球有着广泛的办事机构的非政府组织更加容易获得西方发达国家的官方发展援助，如世界宣明会、关怀国际，乐施会等，非政府组织获得西方发达国家的官方发展援助资金的程度在不断的上升，行动援助的2013年官方援助资金占其资金总量的29.16%，关怀国际的2014年官方资金占总资金额度的40.44%；国际计划的这一比重为32%，世界宣明会的比重为19%。[6]

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官方发展援助如何与受援国非政府组织合作？

近年来，一些西方发达国家的官方援助机构也开始重视直接支持受援国的非政府组织，尤其是《巴黎援助宣言》发表后，提高受援国自身发展能力和增强受援国在国际发展合作中的主动性和参与性成为国际发展合作的一项基本原则，因而对于受援国非政府组织的支持成为很多官方发展援助机构的援助战略。荷兰明确提出“帮助建立一个强有力并且适应当地情形的民间社会，就必须加强对本土性非政府组织的支持”，挪威则表示“要支持本土的非政府组织的发展，使之成为联系挪威和受援国之间的桥梁”，瑞典也表示应该“要将支持本土非政府组织的发展作为发展援助的目标之一”[7]。

从实践层面来看，目前官方发展援助支持受援国本土非政府组织的方式有四种，第一种是通过使馆和代表处直接支持当地的非政府组织，如美国发展署在马拉维直接支持了当地一个服务于小农的农民协会组织(NASFARM)，支持这个农民协会开展小型农产品加工活动及组织农民农产品加工和市场意识培养方面的培训班等。但是发展中国家本土的非政府组织往往由于存在规模、行动能力以及人力资源本身不足等方面的问题，难以获得长期的持续支持，这种直接支持的可持续性比较低，马拉维这个协会在获得美国发展署连续两期为期六年的直接支持后就没有再继续获得资金扶持。

第二种是采取方案援助的方式，支持受援国政府自身在促进非政府组织发展方面的行动，但目前由于部分西方国家不倾向于和受援国国家政府合作，并且总体上来看，预算援助和方案援助在当今国际发展援助领域内受到的挑战和质疑越来越多，一些援助国也停止了对部分国家的这两种援助方式，因此通过这种方式来支持发展中国家本土非政府组织的力度也在逐渐减少。

第三种是通过本国或国际性非政府组织来支持受援国非政府组织的发展，国际上一些非政府组织本身的发展领域就是针对促进发展中国家非政府组织能力建设和发展的，尤其是一些基金会组织会有这样的项目。

第四种是要求本国和国际性非政府组织和受援国的非政府组织一起来执行项目。这是比较普遍的方式，尤其是釜山发展会议倡导建立全球发展合作伙伴之后，目前在国际发展领域比较盛行多方合作的方式，很多官方发展援助在进行项目招标时就明确提出，参与竞标的非政府组织必须在发展中国家有合作机构，如德国在其发展战略文件中就明确提出这一点要求，因此很多国际性的非政府组织通常都会联合受援国的非政府组织共同撰写项目申请书，或者是获得项目合同后，寻找当地的非政府组织共同执行项目，如关怀国际和国际计划在马拉维的很多项目都是和当地的非政府组织共同实施的，这主要是因为国际非政府组织不能在受援国的各个地方都能设立办公室，派驻工作人员，这样成本非常高，同时也会因为难以充分理解和认识当地的社会经济文化，从而造成项目执行困难。和本土的非政府组织合作，可以有效地解决这两个方面的问题。

官方发展援助和非政府组织的合作，是发展援助资金从西方发达国家向发展中国家转移的重要通道。即便是这些国家都有专门的发展援助机构以及在全球大部分国家都设有代表处，但通过这些国家的双边援助机构直接执行援助项目的比重还是比较少的，这和西方发展援助支持的领域有关。西方发展援助一直重视社会发展项目，具有单个项目规模小、覆盖范围广、实施和执行的行政成本高的特点。

因此，利用非政府组织执行官方发展援助在很大程度上能够解决官方发展援助行政资源和执行资源有限的问题，并且国际非政府组织具有服务范围广、领域宽以及有着实施发展援助项目的专业技能，能够为官方发展援助的实施提供技术支撑和服务。

此外，利用非政府组织提供发展援助，可以降低官方发展援助机构的管理成本，英国国际发展部（DFID）的一项研究表明，通过非政府组织运行的国际发展援助的管理成本占到其预算的3.3%，而该机构同时实施的另外两项发展援助计划（战略性赠款计划和发展意识倡导计划）的管理成本分别占到预算的6.55%和4.01%。

尾注：

[1] Atack I., "Four Criteria of Development NGO Legitimacy". World Development, 1999, Vol. 27, No. 5, p.855-864.

[2] OECD, "How DAC Members Work With Civil Society Organizations: An Overview", http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/Final_How_DAC_members_work_with_CSOs%20ENGLISH.pdf.

[3] OECD-DAC, "Development Co-operation Report 2014: Mobilising Resources for Sustainable Development".2014.

[4] Tomlinson B., "Working with Civil Society in Foreign Aid, UNDP Report".2013.

[5] OECD, "How DAC Members Work With Civil Society Organizations: An Overview", http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/Final_How_DAC_members_work_with_CSOs%20ENGLISH.pdf.

[6] 根据这几个机构的年度工作报告整理。

[7] Giffen J., "Evaluation of Danish Support to Civil Society", http://www.oecd.org/derec/denmark/CS_strategien_web_DANIDA.pdf.

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