袁海霞：财政可持续的核心是债务问题

袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院副院长

以下观点整理自袁海霞在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第31期）上的发言

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一、如何更好发挥减税降费政策的作用？

2015年以来，在财税领域我国陆续出台了许多减税降费的政策和制度性安排，包括高新技术和小微企业所得税的优惠政策、营改增、降低公积金费率与失业保险费率等等。通过这些减税降费政策的实施，以期达到帮助企业获得更多发展空间和发展机会的目的，更好地促进我国社会经济可持续发展。去年疫情期间，国家在原有的一些制度性减税降费安排的基础上，也进一步出台了7批28项减税降费政策，重点减轻中小微企业、个体工商户和受疫情冲击比较大行业的企业税费负担，帮助企业尽快走出疫情冲击，实现恢复生产经营。作为积极财政政策的主要内容之一，减税降费政策有效减轻了企业负担，使广大市场主体享受到了实实在在的政策红利，对于激发创新活力、优化经济结构、促进居民消费和扩大就业等都发挥了重要作用。

总体来讲相关政策明显降低了企业的成本。从数据上看，2016-2020年实际减税降费规模分别为超6196亿元、超5700亿元、约1.3万亿元和2.36万亿元、2.6万亿，合计超7.6万亿元；同时，规模以上工业企业的成本费用控制也可以在一定程度上反映减税降费政策的成效。经过多年的降成本努力，2021年5月规模以上工业企业累计营业成本率为83.48%，已较2016年至今的最高值85.87%下降了2.39个百分点。此外，宏观税负也有了明显降低。无论是从税收占GDP的比重还是从一般公共预算占GDP的比重来看，都呈现出从2012年或者2016年的阶段性高点下降的趋势。目前我国税收收入占GDP比重为15.2%，一般公共预算收入占GDP比重为18%，较之前均有不同程度地下降。

整体来看，近年来我国实施的减税降费政策确实取得了一定成绩，未来若要更好地推进政策效果显现，还需结合当前存在的问题有的放矢，具体可从以下四个方面进行完善：

首先，减税降费的根本目的是为了增强经济发展的动力，同时也要考虑财政可持续性。在经济增长趋缓和减税降费带来的减收效应双重影响下，整体来讲当前和未来我国财政均将处于紧平衡的状态。此背景下要做好政府控支与支出结构的安排，围绕中央“过紧日子”的精神，压缩各方面不合理不必要的开支，盘活财政资金，腾挪出更多的财力，满足重点领域、重点项目的需要，缓解收支压力。同时，结合4月国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（2021年第5号文）提到的零基预算理念，在预算编制或预算执行工作中，以量入为出为原则，进一步推行零基预算，压缩支出规模，进一步提高资金使用效率，通过“向财政要效率”，来缓解当前我国财政压力。此外，进一步推进央地财权事权改革，目前我国已在14个领域推进了财权事权改革，但地方政府仍面临较大压力，需进一步减少地方政府支出的责任，在地方政府收支矛盾更突出的背景下缓解地方财政压力。最后，还需加强财政统筹能力。国务院5号文同样提到要进一步提升财政统筹，规范政府性积极预算收入，包括国有资源获取的收入和特许经营权拍卖收入等方面。从实际情况看，近年来我国中央国有资本运营调入到一般公共预算的比例不断提高，从2016年的19%上升至2020年的30%，未来是否可以根据经济发展、债务风险和地方实际基建的情况综合考虑，进一步提升这个比例，来增强财政统筹的能力，这也是值得思考的。

第二，针对目前我国正在实施的减税降费政策，进一步优化减税降费策略。一方面，在有序退出去年阶段性减税降费政策的基础上，继续执行制度性减税降费政策，保持宏观税负的稳定；同时在近几年大规模减税降费之后，政府支出需求仍非常大，应兼顾支出的需要。另一方面，从效率的角度考虑减税与财政可持续的关系，也就是考虑减税对经济刺激作用中的合理税率问题。要看减税政策是否能发挥其经济效应，如果对经济发展的促进作用足够大，也开辟了税源，自然就增加了财政收入，则减税带来的财政减收效应被抵消，长远来看财政是可持续的；但当税率过低，或者减税降费边际效应递减时，产生的经济效益和社会效益总体呈现出递减的情况，就要综合经济增长和社会效益来考虑合理税率的问题。

第三，在过去的减税降费政策中会存在地方政府的一些行为的变化，可能存在地方严征管大幅削弱减税降费效果，存在税费负担“明降暗增”现象。这种情况会体现在某些区域，也会体现在大型国有企业上，对于中小微企业而言，政策效应则相对不足。从理论上来讲，大型国有企业的经营和纳税行为更趋于规范化，民营企业缴税比例相对较低，在整体规范发展的过程中，由于地方严征管带来的实际税负可能比之前有所加重，当然这可能是一个阶段性的变化；同时，考虑到今年以来大宗商品价格大幅攀升，对中小企业的成本冲击更大，而相对而言大型企业的议价能力和成本消化能力比中小微企业能力更强。防控债务风险压力下，中小企业融资难问题进一步凸显，弱区域弱资质主体公开市场发债、银行授信等途径均面临收紧，目前减税降费政策对中小企业的利好或仍有不足，后续或需对中小企业有进一步结构性的倾斜。在落实好小微企业普惠性减税降费政策的同时，加大结构性调整的力度，要继续考虑加强对中小微企业的倾斜，今年的一些政策已包含了对小微企业所得税减免力度的增加、对小规模纳税人增值税起点的进一步提高等。这可能也是我们在解决经济发展不平衡过程中的一个中长期所要关注的问题。

第四，对于地方政府存在不合理增加税费的行为，可以加强监督和处罚力度。与此同时，对政策落实较好的地方可以有一些奖励机制。2018年到2020年财政部出台了相关政策，对小微企业担保费率政策落实较好的地区进行奖励。奖罚分明，更有利于推进政策的实行。

二、在新阶段如何保持积极财政政策的可持续性？

财政可持续性是大家谈论比较久的话题，基本上可以认为，在保证财政政策不发生重大调整的同时，仍然能够对债务保持足够偿付的能力，达到这样标准的财政是具备可持续性发展的。衡量财政可持续性发展的指标包括财政收入占GDP的比重、赤字率和负债率。根据这三个指标可以看到，当前我国财政具有可持续性，但在近年来经济下行叠加疫情冲击背景下，可持续性呈现边际减弱态势。

财政可持续性问题的核心就是债务。随着市场各界对地方政府债务风险尤其是对隐性债务的关注，最优债务规模、经济增长和宏观风险之间的关系引发了广泛讨论，去年财政部也组织过关于地方政府债务最优举债规模的讨论会。过去有很多学者对债务与经济增长的关系进行过研究，认为债务增长并不是无限的，债务增长到一定水平后，必然会对经济增长产生负面影响。我们认为政府债务与经济增长之间存在倒U型关系：当政府债务达到某一阈值前，政府债务增加对经济增长有正向推动作用；一旦政府债务超过某一阈值，政府债务增加会对经济增长产生负面影响。理论研究结果表明存在一个政府最优债务规模，使得政府举债对经济增长的影响最大化。但从实际来看，最优债务规模或债务阈值的判断不仅要考虑其对经济增长的影响，同时还需要考虑政府部门债务可能引发的风险，以及不同国家和地区所处的发展阶段，因此对于地方政府而言，最优债务规模或者政府债务率的阈值也是不同的。

从我国实际情况来看，无论是从保证财政可持续性的角度，或者是从最优债务规模的角度来讲，都不应仅仅局限于经济增长这样一个单一目标，而应该综合防范经济增长风险、优化调整经济结构等多重目标来考虑。不同时期宏观政策侧重点不同，结合政策目标可能采取的支出结构、负债规模、政策力度上也有差异。因此，地方政府在考虑财政可持续性发展时，需结合经济发展阶段、经济结构与财政体制等多重因素，以及地方政府承担的增长、民生等多种目标，综合考虑几个关系的平衡：比如经济增长、负债结构和风险之间的平衡，政府短期目标和长期目标相协调的平衡，财政预算编制和国家中长期规划目标相协调的平衡等等。

中诚信国际研究院运用层次分析法和KMV方法对我国各地和整体债务风险进行量化分析，可以发现，整体上我国财政可持续能力尚处于较好水平，但区域分化是非常严重的。总体而言，东部好于中部、东北和西部地区。就2020年最新的数据来看，宁夏债务风险指数最高，其次是黑龙江、甘肃、青海、吉林、广东，基本上与区域经济、财政、债务之间的逻辑相符。但从2018-2019年的纵向数据来看，虽然有些地区的债务风险持续处于较高水平，但与自身相比债务风险在边际下降，例如，贵州债务风险指数近年呈现边际下降趋势，这一方面与其通过类似转让茅台股权积极化债有关系，另一方面也可能是其前期债务通过基础设施建设等形成了一定资产，对后续经济增长形成了支撑。

整体看，我认为可以从以下几方面来推动和提高我国财政的可持续性：

第一，供给侧结构性改革与需求侧管理要相结合，提升全要素生产率，推动经济增长，做大做强分母。今年中央提出了降低地方政府杠杆率的问题，从分母角度看，要加大经济增长的可持续性，提升综合财力。

第二、持续推进财税体制改革，推动地方政府财权与事权相匹配，同时通过转移支付等措施帮助缓解区域间发展不平衡的问题。当前谈论较多的政府性债务、隐性债务问题和1994年分税制改革后地方政府财权、事权不匹配有直接关系。与此同时，我国各区域发展不平衡的特点非常明显，任其发展，各地区财政可持续的区域分化会进一步加剧。根据相关研究，总体上我国东部地区财政可持续性相对较高，但西部和东北地区可持续性相对较低，当地政府对上级转移支付的依赖较高。从区域财政可持续性的角度来考虑，一方面应进一步理顺中央和地方的财权事权对应的关系，进一步加大财权向地方政府下移和事权上移，解决当前突出的地方政府间的财政收支矛盾；另一方面，要坚持推进并不断完善财政转移支付制度，特别是加强向经济较落后地区基层政府的转移支付力度，确保政策性资金足额、高效直抵基层，提高相关资金的利用效率。但在这个过程中也需要重视通过提升转移支付资金使用效率或者直达资金的效率，来缓解可能带来的某些地方政府的道德风险问题。

第三，提升财政统筹能力，完善政府收入机制，做大财政收入分母。前面提到的国务院5号文中，关于政府性基金和政府性支援的统筹协调问题，在未来一段时间仍然需要加快推进和研究，比如中央国有企业调整到公共预算的力度是否可以进一步提升。在当前地方财政收入体系中，地方税的体系中也存在一些问题，例如地方税主体税种偏少等，从后续立法的角度来讲，可以向增加地方主体税种的方向做更多努力和培育，来增强地方财政收入的分母效应。

第四，加强地方债务风险防控，合理确定地方债务限额，持续推进隐性债务化解。之前隐性债务都被称为政府性债务，2017年、2018年以后才被称为隐性债务。根据中诚信研究院的估算，目前全国隐性债务在42-51万亿左右。考虑到中央政府及地方政府的直接债务，政府部门债务占GDP的比重不容小觑。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）指出要把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩。从债务化解和风险防控的角度来看，以“控增化存”为主要思路，一方面，合理地结合经济发展水平、财政可持续性和债务风险情况来确定地方政府债务的限额；举债效率上也应进一步加强对地方债申请、资金使用、项目收益等方面的监管力度，提高政府投资效率，更加充分地发挥财政资金对经济的带动作用。另一方面，严控各种形式新增隐性债务；今年证监会、交易商协会、银保监会等部门先后下发文件规范以融资平台为核心的企业融资行为，防范新增的隐性债务风险；与此同时，在存量隐性债务风险的防控与化解方面，2018年底财政部提出六项隐性债务化解举措，其中各地操作中使用较多的是安排财政资金偿还、盘活存量优质国资以及借新还旧。但去年疫情冲击下，地方财政收支矛盾凸显，部分区域目前仍然面临较大的财政压力，腾挪用来化债的空间有限，“以时间换空间”的债务置换方式持续推进，例如金融机构贷款置换、城投债置换、地方债置换等，其中地方债置换包括建制县试点地方债化债、再融资地方债偿还政府债务等，在缓释到期压力的同时还能起到合理引导隐性债务显性化的作用。

但目前债务置换规模总体不大且不透明，在以时间换空间化解债务风险的问题上，我认为理论上仍存在一定操作空间。结合当前中央政府和地方政府财政收支占比、负债率和债务率等指标看，中央政府仍具备一定加杠杆空间，在当前央地财权事权不完全匹配以及地方财政持续走弱的情况下，是否可以通过一定的制度安排和创新探索，来实现一次大规模的、透明有序的、甚至偿还主体变更的债务置换。此外，还需值得注意的是，地方政府也面临不断加大的付息压力，需做好货币政策与财政政策的协调配合，避免长期利率快速上行导致地方债务问题进一步恶化。

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