中国法学会财税法学研究会副会长施正文：在国家治理的全局中谋划房地产税的改革试点

施正文  中国法学会财税法学研究会副会长，中国政法大学财税法研究中心主任

以下观点整理自施正文在中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第38期）上的发言

本文字数：3981字

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房地产税试点是我国当前重大的公共政策，因为它涉及到千家万户，涉及到经济社会当中很多重大领域。预计不久后国家将公布试点政策，在这时候讨论，进一步优化政策设计是恰逢其时的。

一、试点改革到底要追求什么目标？

房地产税的确有一些问题，但各国为什么还普遍需要它呢？因为房地产税可以发挥四大功能，即实现人们的四个期待。在设计和推进政策时，首先要从根源上认识房地产税的性质到底是什么，它有什么样独特的品格，作为一种政策工具和法律制度为什么它不可替代？为什么在我国的当前和未来特别需要这样一个税种和政策？这是根本性的、前提性的问题。

从房地产税成熟的国家来看，房地产税的第一个特征和功能是地方税，是筹集地方收入的重要税种。房地产税在国际上发达国家和发展中国家筹集收入的体量可能有所不同，但总体上看在基层政府自主财力中，房地产税收入占到相当的比例，越是发达国家越是这样。国际上讲的地方税一般是省州以下的，区县市这一级的，相当于我国的基层政府。房地产是不动产，税源不能移动，非常透明而且价格相对稳定，因为它是按照评估价格征收的，受市场价格波动影响较小。美国金融危机中，便是房地产税支撑着地方财政。税收体系有三大类税种：以增值税为代表的商品税，以个人所得税为代表的所得税，以房地产税为代表的财产税。目前我国居民财产主要表现在房地产上，房地产税作为基层财政收入的重要税种的确具有现实基础。未来我国靠土地出让金这样的土地财政肯定是不可持续的，随着大规模城镇化的结束，存量房的增加，将来对居民财产的征税主要还是靠保有环节的房地产税，而不是靠开发交易环节的流转税。从财政转型、债务风险方面来看，无疑也是需要房地产税的。这是房地产税作为税收的固有功能。

房地产税是财产税，具有存量财富调节功能。房地产税是对存量财富课税，现在存量财富分配差距非常大，流量财富是用所得税来调节，再分配需要这两个税种的配合。尽管房地产税不普遍适用累进税率，但即使是用比例税率或者有差别的比例税率，它还是体现了财富多、多交税的思想。现在不对保有环节征税，持有的房地产再多也不用交税，而以增值税为主的现行税制具有累退性，导致中低收入人群在承担主要税负。从共同富裕和社会公平的角度来看，需要房地产税。

房地产税的第三个特征是受益税，这使它在整个税种体系中具有非常独特和不可替代的作用。现代税种最根本的特征是它能体现量能课税的税收公平原则，房地产是典型的财产税，有助于实现社会公平。同时，房地产税是受益税，这在税种体系中是很难发现的。从财政原理来讲，如果能够把收入支出对应起来纳税，更能体现财税的本质，有利于税收遵从。税收的本质就是取之于民、用之于民，为公共服务买单。但是由于公共产品的特殊性很难做到对应性，但是某些税种特别是像这种地域性特别强的房地产税，在很有限的区域内可以做到这种对应性。

从财税专业角度看，房地产税有利于改善地方治理，这是它深层次的品格。纳税人缴纳房地产税后，在住宅所在地生活，直接享受地方的公共服务。地方治理越好，房价也越高，交税越多，纳税人享受的服务也越多，很好地体现了这样一种对应性，也符合经济学上讲的“以足投票”理论。所以，房地产税的特征使得当地居民公众有效地参与到地方治理当中来，推动我国政府职能转变和发展方式转变，这是国家治理现代化所需要的。

现代国家公共事务应该是大家共同关心、民主协商、共同决策的公共选择过程。这种公共机制的建立，需要有特定的税种来提供支撑。房地产税就很好地体现了这一点。根据当地居民对公共服务的需求，确定地方政府的公共支出规模，再根据该地方房地产的总价值，减除其他财政收入来源，倒推税率多高，即以支定收，民众可以更好地参与到税制的设计中来，参与到税款使用和税款监督中，它是地方民主、公共治理、社会转型的一个润滑剂和载体，我国未来的发展就是要向这个方向发展，我们的发展就是要以人民为中心，满足人民对美好生活的需要。十九大报告提出了满足人们美好生活需要的愿景，排在最前面的四个就是民主、法治、公平、正义，这为房地产税的开征指明了方向。

间接税筹集收入的能力非常强大，但不能仅仅以筹集收入的作用来评价税种的定位。财税是国家治理的基础和支柱，这就赋予财税在现代国家治理中的多重功能，而不仅仅是筹集收入的功能。我们需要增值税来筹集收入，但是也需要别的税种发挥增值税不能发挥的作用，消除增值税累退性，征管成本高，逃避性严重等等问题。国际上为什么普遍开征财产税，财产税的确很难征，因为它很透明，纳税痛苦感很强，谁都清楚，不仅是美国人清楚，其他发达国家和发展中国家也清楚，我们也清楚，但为什么我们需要这样一个透明的税种，就是需要它来推进社会治理转型，消除间接税隐蔽课税和不公平的弊端，促进人的全面发展。

这三个功能是房地产税最基本的功能，至于能否发挥调节房价的作用仍待商榷。调房价不是房地产税本来的功能，但在特定情况下可能会发挥一定的调节作用。特别是在短期内，如果以调节性为导向设计这个税种的政策要素，对多套房采用高累进税率，在短期内有调节房价的作用。但是长期来看，房价基本不受房地产税的影响，而是受供需影响，受整个经济影响，受其他相关政策的影响，国际经验也告诉我们事实确实是这样。但是，我国在当前情况下搞试点，的确对调整房价稳定房地产市场是有特殊考虑的。在改革时机的选择上，发挥房地产税对房价的调节作用是重要的考量因素，当前试点的房地产税还是侧重于考虑稳房价。因为房价目前的确还有波动，长期来看房价下行，但短期有些一线城市还是有上涨可能，如果人们都去投机的话，房子再多也不愿意转让，把房子作为投机品依然还会出现房价上涨。所以，房地产税改革为什么搞试点而不是全面铺开，对一线城市试点而不是对三线城市试点，特别是在当前高房价以及下行压力可能较大的情况下，不可能大范围征税，不可能设计过重的税率，就是基于稳定房价的考虑。所以，房地产税在短期给房地产市场长效机制建设提供了有效工具。从经济调节上说，税收是有这种功能的，尽管它不是主要的。但特殊时期需要发挥这一作用，房地产税是当前引导住房合理消费，促进实体经济发展的重要手段。否则都向资本投资，就是对劳动和创造的打击，对社会福利、资源配置、经济效率的提升都没有好处。

房地产税可以在不同程度上发挥这四个功能，当然在不同时期其侧重点有所不同，但应当说这四个功能都是当前我们需要的，长远来看更多的是其他三个基本功能。

房地产税的开征和未来发展一定要坚持短期和长期相区分的原则推进工作。当明白了上述原理和情况之后，形成共识难度最大的还是利益格局的调整。房地产税开征，房价能够平稳或者适度下跌，谁将来保有房子就要交税，谁的经济利益受损，当然是有房子、房子多的人。另外就是推进社会治理转型，这就是短期和未来的关系。要敢于破除一些不好的习惯方式，倒逼改革，努力追求更加美好的未来。

二、政策设计要更加科学、精细

从长期来看，所有房地产都要纳入征收范围，这符合财产税的性质。至于试点期间，小产权和特殊产权是否需要纳入，可以由各试点地区考虑决定。毕竟试点就是要发现问题，它是试错，从而完善方案。

征税范围最关键的是免税面积，中国的房地产税发展是一个漫长的过程。一开始就是向多套房、向高端征收，侧重从调节房价的方面来考虑。从免税方法来看，显然按人均面积比按套要好，按套第一套免，第一套的差距可能太大。三五十平也是一套房，四百平别墅也是一套房，显然按人均面积更为合理。至于在不同的地方有房地产，将来如果普遍开征可能要考虑汇总课税，但在目前试点起步阶段，各城市之间不见得要打通，还是按照在一个城市拥有房地产来确定免税范围。基本原则就是基本居住不纳税，所以，我比较赞成上海人均60平米，将来可能有浮动，比如人均免税50-100平米，由各个试点地区将来自己决定，按照有利于纳税人的原则确定多套房免税的先后顺序。

税率应当从轻，最高不应该高于1%，平均税率应该在0.5%以下。不同房子可以有所区别，实施差别税率，但税率应该在0.5%以下，0.2-0.3%都可以，目前主要发挥的还是房地产税对心理预期的影响，而不是靠税负的轻重来调节。即使普遍开征以后，房地产税也不会太重，不会很多人因为税交不起而卖房子，只有少数困难人群交不起房地产税而卖房子。税率应当是差别比例税率，不太赞成搞累进税率。

计税依据是市场评估价值。评估价值和市场价值是有差距的，跟购买价值也不同，一般来说要低于它们，甚至低很多。另外还有评估系数，就是可以打折，房价高的城市可以打折，评估系数可以高一些，总体来说让房地产税一开始大家能交得起。中国房地产税率的确定，还需要兼顾与土地出让金及其他相关税种的关系，以保护税负的总体稳定。土地出让金始终需要，但要控制土地出让金的负担规模。另外还有一些减免税，按照国际经验对特殊困难和低收入人群给予减免优惠；还要采取限制措施，防止房地产税负上涨过快。

三、采取稳妥推进的改革路径

房地产税涉及到私人财产权，是事关国计民生的大事，必须落实税收法定原则，通过法治的方式推行。和以前的试点不同，这次全国人大为什么要授权，就是为改革取得正当性。但试点和立法是并行不悖的，是为将来立法更好地积累经验。

推进的原则就是渐进的、即通过试点逐步扩大范围。房地产税是典型的地方税，将来国务院实施办法出台后，也会授予试点地区一些具体政策空间。房地产税要发挥好调控作用，就是要因城施策，精准调控。具体免税面积、税率，各地都有讨论细化的空间。

相关的配套改革是非常重要的。房地产税是涉及面非常广的一个税种，它需要整体税制和相关改革的配套，所以，土地制度、财税体制、政府治理改革的配套是十分重要的。房地产税的改革一定要在国家治理的全局当中统筹规划、顶层设计，通过试点稳步推进，把这件关系到国家未来长远发展的一件大事和好事办好。

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