陈彦斌等：从七个维度评价2021年宏观政策

陈彦斌 中国人民大学研究生院常务副院长、国家经济学教材建设重点研究基地执行主任、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员。

陈小亮 中国社科院经济研究所副编审。

刘哲希 对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授。

本文刊发于2022年1月11日经济参考报。

本文字数：5619字

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2021年，在多项宏观政策的共同努力下，中国经济增速继续保持全球领先，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效，宏观政策操作在多个方面显著改善。

2022年，面对三重压力，在落实中央经济工作会议精神基础上，创新与完善宏观调控，以进一步改善宏观调控的整体效果。

宏观经济政策（简称宏观政策）对于一个国家的经济稳定和金融稳定至关重要，尤其是在世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，中国更需要实施稳健有效的宏观政策保证经济平稳运行。对宏观政策进行系统性评价，既有助于提高宏观调控效率，推动中国经济高质量发展，又有助于将中国特色宏观调控的成功实践经验理论化，助力构建和完善中国经济学理论体系。

本报告在“大宏观”和稳定政策、结构政策、增长政策“三大宏观政策合一”视角下，结合宏观经济理论与国情，从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性七个维度对2021年的宏观政策操作及其效果进行系统评价。

一、政策目标设定的合理性评价

宏观政策目标不是越多越好，更不能等同于国家治理目标。国家治理目标包含经济发展、科技创新、区域发展与环境治理等多个维度，宏观政策目标主要是经济稳定和金融稳定。宏观政策应合理地设定经济增速、失业率与价格水平等经济稳定目标，并保证金融体系平稳运行，守住不发生系统性金融风险的底线。

2021年政府工作报告将GDP增速目标设定在6%以上，体现了高质量发展阶段不再追求过快增长的理念，目标设定合理。2020年中国GDP增速在疫情的冲击下降至2.2%，形成了低基数效应，这会相应地抬高2021年GDP增速。在此情况下，政府工作报告没有将GDP增速目标设定在过高水平，而是设定在6%以上。这有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。

下调城镇调查失业率目标值0.5个百分点，凸显了稳就业的积极政策立场。政府工作报告将城镇新增就业目标由2020年的900万人以上提高至1100万人以上，将城镇调查失业率由2020年的6%左右下调至5.5%左右。在经济增速目标提高的情况下，就业目标也相应提高，符合就业优先政策要继续强化、聚力增效的要求。此外，2021年政府工作报告中未设定城镇登记失业率目标值，主要因为城镇登记失业率囿于统计方式与统计范围等方面的局限性，难以准确反映就业的实际情况。

CPI涨幅目标值下调至3%左右，较为合理，主要是考虑食品价格回落的影响。政府工作报告将CPI的涨幅目标值设定在3%左右，低于2020年的目标值0.5个百分点。在GDP增速目标值和就业目标值均有所提升的情况下，CPI涨幅目标值反而低于2020年，主要是考虑食品价格回落的影响。从实际情况看，1—11月食品价格同比下降1.4%，是拉低CPI的核心因素。食品价格直接关系到广大群众的生活质量与福利水平，是国家治理层面必须要考虑的因素。但是，食品价格与能源价格容易受到季节性与随机性因素干扰，并不能较好地反映经济稳定情况。未来，宏观政策更应关注剔除食品与能源价格的核心CPI，明确设定核心CPI的目标值。

继续高度重视金融稳定，强调要处理好恢复经济与防范风险的关系，具有较大的必要性。政府工作报告更加重视对金融风险的防控，提出处理好恢复经济与防范风险的关系，坚决守住不发生系统性风险的底线的总体要求，并加强了对宏观债务风险、外汇风险、不当金融创新风险的重视。当前中国系统性金融风险总体可控，但是在地方政府债务和房地产等领域也存在一些潜在风险隐患，中央加强对金融稳定的重视既有合理性，也有必要性。

二、政策整体效果评价

评价宏观政策的整体效果如何，主要是分析宏观政策追求的核心目标是否实现。本报告从经济稳定和金融稳定两个方面对2021年中国宏观政策的整体效果进行评价。

经济保持较快增长的同时，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效。在充分肯定成绩的同时要看到，2021年下半年经济面临的下行压力有所增大，2021年底召开的中央经济工作会议明确提出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。突出表现为产出缺口与潜在增速缺口双双为负的局面。产出缺口方面，2021年上半年随着经济逐步摆脱新冠肺炎疫情的影响，产出缺口已回归至零附近，但三季度产出缺口再次转负，全年预计为-0.2%。潜在增速缺口方面，由于受到供给冲击的影响，2021年中国经济的潜在增速缺口预计为-0.16%，虽然比疫情冲击下的2020年有所收窄，但依然比疫情之前的2016年至2019年有所扩大。

三重压力反映在多个维度。一是国内消费与投资两大需求增长动力仍有所不足。二是受国际大宗商品价格等因素影响，PPI与CPI呈现结构性分化走势，反映出经济面临供给冲击与需求收缩的两方面冲击。三是居民收入尤其是中等收入群体收入增速恢复偏慢，中小企业生产经营压力依然较大。四是潜在增速继续下滑。2021年中国潜在增速两年平均值为5.3%，比2019年下降0.8个百分点。虽然三重压力在短期内减弱了经济的稳定性，但可以通过有效的宏观政策予以应对化解。

面对复杂多变的国际经济形势，中国在金融风险防控方面取得较好成效，系统性金融风险水平总体可控。一是宏观杠杆率稳中有降，高债务风险得到一定控制，去杠杆取得显著成效。二是人民币汇率稳中有升，外汇储备保持稳定，外汇风险整体可控。三是不当的金融创新风险得到有效监管，影子银行风险持续收敛。同时，一些潜在的金融风险点仍须关注，如部分房地产企业债务违约风险，居民部门与地方政府债务问题依然较为突出，金融体系潜在的信用风险与流动性风险仍不容忽视。

三、政策力度评价

政策力度是宏观政策调控效果的重要决定因素。本报告主要对2021年货币政策和财政政策这两类核心政策工具的力度进行评价。

货币政策整体力度相对偏小。前三季度，货币政策力度指数为44.3，低于2020年疫情期间的51.8，也低于2016年至2019年的均值44.8。其中，数量型货币政策方面，M2增速从1月份的10.1%降至3月份的8.1%，此后一直处于8.5%左右的水平，与疫情之前2018年至2019年的水平相当。社会融资规模余额增速也从年初的13%以上降至年末的10%左右。价格型货币政策方面，虽然以DR007为代表的货币市场利率维持在相对低位，但是信贷市场实际利率较高。前三季度金融机构一般贷款加权实际利率（扣减CPI）的平均值为4.63%，比疫情之前2016年至2019年的平均值高出了近1个百分点。

财政政策整体力度同样有所偏小。前三季度，财政政策力度指数为47.8，不仅低于2020年同期的53.4，而且与疫情之前2016年至2019年同期的均值51.8相比也明显偏低。财政政策整体力度不足是由财政支出进度和支出增速偏慢所致。三季度末，一般公共预算与政府性基金预算之和的支出进度仅为65.7%，不仅低于2020年的67.8%，而且低于2016年至2019年同期的进度（均值为73.7%）。此外，根据财政部制定的目标，2021年一般公共预算支出与政府性基金支出之和要比2020年增长4.9%，实际情况是，前三季度该指标同比下降了1.1%，其中政府性基金支出下降了8.8%。财政支出进度和增速的不足使得2021年赤字率下降至近五年来的相对低位。截至三季度末，一般公共预算赤字率仅为1.9%，一般公共预算与政府性基金预算加总之后的赤字率仅为3.1%。

2021年四季度以来，货币政策和财政政策力度均有所增加，这将有助于加大跨周期调节力度并更好地进行逆周期调节，助推中国经济平稳运行。

四、政策传导效率评价

宏观政策的最终调控效果不仅受到力度的影响，还受到政策传导效率的影响。有鉴于此，本报告对2021年宏观政策的传导效率进行了评价。

宏观政策传导效率整体有所改善，但仍有提升空间。2021年以来，宏观政策效率指数持续回升，三季度末已经恢复至48.6，可见疫情之后宏观政策传导效率正在不断改善。但是，与疫情之前2019年51.0的水平相比，宏观政策效率指数仍然偏低，表明宏观政策传导效率有待进一步提升。

货币政策方面，政策传导效率有所改进，表现为流向房地产等领域的新增信贷显著减少，流向工业和服务业等实体经济领域的新增信贷显著增加。2021年三季度末，流向房地产的新增贷款占比降至18.1%，比2016年至2019年的均值下降了20个百分点之多，流向工业和服务业的新增贷款占比则升至40%，比2016年至2019年的均值上升了近20个百分点。不过，企业投资增速和居民消费增速与贷款增速相比仍然相对较低，因此货币政策对投资和消费的带动作用有待改善。

财政政策方面，政策传导效率有所提高，对民间投资的带动效果有所改善。截至三季度末，民间投资占全国固定资产投资的比重为57.2%，比2020年末高出1.5个百分点。但是，财政资金对基建投资的带动作用有所减弱。前三季度，基建投资累计同比增速只有0.8%，比2020年疫情期间低0.1个百分点，与全社会固定资产投资增速的差距也扩大到3.2个百分点，财政资金对基建投资的带动作用减弱。

货币政策和财政政策对消费和投资的带动作用不理想主要是由经济结构失衡等问题所致。长期存在的供给结构失衡、收入分配结构失衡、社会保障体系不完善等结构性因素使得企业投资和居民消费面临不小障碍。疫情冲击下的风险和不确定性因素增加，进一步削弱了企业投资和居民消费的动机。这些因素的存在导致货币政策和财政政策难以有效地带动企业投资和居民消费。

五、政策空间评价

中央高度重视宏观政策的可持续性，多次强调保持宏观政策连续性稳定性可持续性。如果政策空间不足，很难保持宏观政策的可持续性。因此，报告对政策空间进行前瞻性评估。

货币政策空间仍较为充裕。2021年央行先后两次全面降准，金融机构加权平均存款准备金率降至8.4%，比2020年底下降1个百分点。其中，大型金融机构的存款准备金率处于11.5%的水平，未来仍然具有一定降准空间。2021年央行的各项政策利率基本保持不变，7天OMO逆回购利率维持在2.2%，1年MLF中标利率维持在2.95%，政策利率水平仍高于美日欧等发达经济体，央行的降息空间较为充裕。虽然美联储可能在2022年进入加息周期，但是绝大多数主要经济体的政策利率将维持在低位，这使得中国央行降息的可操作空间较大。

财政政策空间略有增加。国家资产负债表研究中心数据显示，三季度末中国政府部门债务率比2020年末下降了0.1个百分点。国际清算银行（BIS）数据也显示，二季度末中国政府部门债务率比2020年末下降了0.6个百分点。可见，当前中国财政政策空间略有增加。不过，中国需要为未来预留一定的宝贵财政政策空间，因为老龄化的不断推进以及社会保障体系的不断完善，都将会进一步增加中国政府部门的财政压力。

六、预期管理评价

预期管理指通过加强与公众的信息沟通来引导公众预期，从而提高宏观政策的调控效率。不同于西方国家的预期管理仅局限于货币政策，中国特色预期管理广泛应用于整个宏观经济治理体系之中，包括货币政策的短期预期管理、中央通过年末召开的中央经济工作会议与年初政府工作报告实施的年度预期管理、中央通过定期制定经济发展五年规划与远景目标所实施的长期预期管理。根据宏观政策“三策合一”新理论框架，将短期预期管理、年度预期管理与长期预期管理相结合，能够更好地提高宏观政策的整体调控效率。

短期预期管理方面，2021年货币政策预期管理继续改善，但仍有进步空间。货币政策的透明度进一步提升，表现为经济信息透明度与操作信息透明度的提升。经济信息透明度方面，央行继续加强对经济形势与重要经济问题的分析，引导公众形成对经济运行的理性预期。操作信息透明度方面，央行构建了常态化的货币政策沟通机制，并形成了多元化的货币政策沟通方式，更好地释放了货币政策信号。不过，关于降准等一些非常态化的重要操作，前瞻性指引还有所不足。

年度预期管理方面，2020年底召开的中央经济工作会议与2021年的政府工作报告较好地发挥了预期引导作用。从现实情况看，GDP增速、CPI涨幅、城镇调查失业率等关键指标均处于设定目标范围内。

长期预期管理方面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对未来5年和15年的经济增长目标进行了前瞻性指引。比如，未来5和15年的经济增长路径要按照到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平进行规划，由此更好地引导公众对中国经济发展的长期预期。

七、政策协调性评价

从理论上看，2021年应实施积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策+偏紧的宏观审慎政策的政策组合，从而更好地完成稳增长与防风险的双重任务。实际操作过程中，各政策之间进行了较好地协调，但仍有进一步改善空间。货币政策与财政政策可以更好地协调，从而更加充分地熨平产出缺口与潜在增速缺口，减轻经济下行压力。这也有助于增强金融体系的稳定性，提升宏观审慎政策的防风险效果，从而有利于宏观政策更好地实现经济与金融双稳定目标。

中国需要加强稳定政策、结构政策与增长政策三者的协调，实现宏观政策“三策合一”，从而更好地应对三重压力。货币政策和财政政策等稳定政策的核心任务是扩大总需求，以应对需求收缩的压力。结构政策的核心任务是应对供给冲击所带来的结构性压力。增长政策的核心任务是提升长期经济增长动力，增强公众信心，以应对预期转弱的压力。秉持宏观政策“三策合一”的新调控思路，促使稳定政策、结构政策与增长政策加强协调、形成合力，才能够更好地应对中国经济发展所面临的三重压力。

八、2022年宏观政策的总体思路

2021年，在多项宏观政策的共同努力下，中国经济增速继续保持全球领先，构建新发展格局迈出新步伐，高质量发展取得新成效。而且，2021年宏观政策操作在多个方面显著改善，包括优化了就业目标、提高了金融体系对实体经济的资金支持力度、改进了财政资金对民间投资的带动效果、提升了货币政策操作的经济信息透明度与操作信息透明度等。

2022年，面对三重压力，在落实中央经济工作会议精神基础上，创新与完善宏观调控，以进一步改善宏观调控的整体效果。一是可增设核心CPI目标值和潜在增速缺口等重要指标，进一步提高宏观政策目标设定的合理性。二是适当加大货币政策和财政政策的力度，以熨平产出缺口与潜在增速缺口。尤其要加快财政政策的执行进度，落实好中央经济工作会议提出的加快支出进度要求。三是在充分发挥中国特色年度预期管理和长期预期管理的同时，进一步加强货币政策短期预期管理，特别是加强货币政策的前瞻性指引。四是从“三策合一”视角加强政策之间的协调配合，有机统筹中央经济工作会议的七大政策组合。宏观政策要着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定。

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