黄石松：银发经济崛起！拥抱养老产业发展的春天

黄石松 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于《小康》2022年1月上旬刊。

本文字数：3686字

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当前制约养老产业发展最突出的矛盾是消费能力不足。养老消费是一种个性化消费和场景式消费，既是动态变化的过程，又是细分具化的过程。如何在养老消费换挡增速时期解决体制、机制障碍，是养老领域消费从量变到质变的关键。

产业生态是关键。老年人消费生态仍需要培育。一方面，针对老年人的养老领域侵权行为，还未形成高效协同的消费维权机制；另一方面，给老年人提供可展示消费方式的平台和便利消费的工具不足，易于发生消费纠纷。

国家统计局《养老产业统计分类（2020）》将养老产业界定为以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务）的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动，并将养老产业范围确定为养老照护服务、老年用品及相关产品制造、养老设施建设等12个大类。

促进养老产业发展的政策密集出台

我国养老服务业的发展始于社会福利的社会化改革。1979年民政部召开全国城市社会救济福利工作会议，开启了社会福利改革，公办养老机构实行“公建民营”。自此，我国养老服务一直延续着市场化、社会化、专业化方向发展。

2013年被认为是养老产业发展元年，国务院办公厅出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，随后《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域的消费意见》《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》等多个政策文件陆续出台。

2017年国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，全面推进养老服务“放管服”改革。2019年11月中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，支持面向老年人的健康管理、预防干预、养生保健、健身休闲、文化娱乐、旅居养老、中医药等业态深度融合。《国民经济第十四个五年规划和2035年远景目标》提出：积极开发老龄人力资源，发展银发经济，推动养老事业和养老产业协同发展，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布，强调加强规划引导，完善支持政策，发展适老产业，积极培育银发经济。

整体而言，我国养老产业政策效应正在加速释放，市场环境更加优化，养老服务供给方式不断丰富，产品升级加快，市场内生动力增强，新旧动能转换加快，产业融合成为发展趋势。

“政策热、市场冷、企业难”的现实困惑

然而，我国养老领域消费尚处于培育和潜力释放过程中，产业发展还存在诸多结构性矛盾，突出体现在以下几方面。

一是老年人支付能力不足和成本过高并存，养老消费需求尚未有效激活。养老消费与经济社会发展水平密不可分，目前养老领域消费态势总体仍较疲软，养老服务成本与价格出现倒挂现象。以北京市为例，2019年北京市企业退休职工月人均养老金为4157元；城乡无社会保障居民福利养老金月均标准为715元。但同时，城区养老机构月均收费标准在5500元以上，郊区养老机构月均收费标准在3500元以上。从整体上看，老年人支付能力不足，养老消费充分释放的时间窗口期尚未来临。

二是养老服务设施布局与老年人口布局不匹配，设施总量不足与高空置率并存。近年来我国各类养老服务设施数量有了较大幅度提升，空间布局均衡度不断改善，但仍存在设施布局与老年人口布局不匹配，养老用地难问题突出。以北京市为例，中心城区床位紧张和郊区床位闲置并存。中心城区由于用地紧张，难以解决养老护理员的就近居住等问题，导致人力成本居高不下，养老机构普遍反映运营压力大，不少机构处于亏损状态。

三是新型养老产品和服务匮乏，不能满足消费升级换代的需要。市场能够提供的一般性日常生活服务类项目比较多，老年人急需的整合式、一站式服务不足，尤其是长期照护、康复护理、心理慰藉等服务供给不足，这些结构性的供需矛盾随着人口老龄化、高龄化进程的加快，将进一步加剧。此外，随着活力健康老年人增多，市场在老年文化创意、旅居、网络消费等方面可供选择的产品和服务不足，很难满足老年人口队列演替带来的多样化、多层次养老服务需求。

四是科技创新型产品和服务不足，企业创新动力和创新能力不足。我国养老科技企业整体上“两头”不足、中间困难、产业政策偏弱。“两头”不足即产品研发端投入不足和消费者认知度不够、购买能力不足；中间困难即企业规模体量较小，竞争力弱，企业经营困难；而产业政策在产权保护、人才培养、税收优惠、营销渠道等方面支持力度不够，专门从事养老科技的研发、制造、销售的市场主体不够多。在康复辅助器具配置、租赁、回收和融资租赁中，存在消毒设备价格高昂、集中消毒空间缺乏、消费者信任度缺失等问题，老年康复辅具行业的商业模式创新不足，缺乏金融服务的支持。

五是养老行业营商环境仍需改善，品牌化、连锁化、规模化发展受阻。尽管养老机构已经从审批制改为备案制，但是养老机构在备案后要正式运营，在医养结合、跨区域经营、消防审查、老年餐配送与食品安全等方面仍存在较多限制。由于服务流程长、环节多，对监管前后环节和不同主管部门的工作衔接提出更高要求，容易形成隐形门槛。在实际工作中，异地开办网点、跨区经营仍面临多重行政许可的困难，多点之间由于各自按流量申请补贴、办理星级评定等，不能实现人、财、物的调拨管理，也不能实现税收统筹策划，从而制约了规模化发展，影响到行业劳动生产率的提升，养老服务主体小而散、经营困难的状况没有根本改善。

六是老年人消费维权机制不健全，消费生态仍需要培育。一方面，针对老年人的养老领域侵权行为，还未形成高效协同的消费维权机制；另一方面，给老年人提供可展示消费方式的平台和便利消费的工具不足，易于发生消费纠纷。比如，老年人普遍反映大量使用微信、刷卡支付等信息化产品给老年人造成不便，应保留传统支付方式，不要让信息化支付体系将老年消费者挡在门外，良好的养老消费环境营造需要全社会共同参与。

正确处理政府与市场的关系

究其原因，我国养老产业发展尚处于摸索阶段，社会各界对产业发展的本质特征和内在规律的认识还在不断深化，政策导向和市场现实间还存在一定的偏差。

首先要科学认识养老产业的本质特征。区别于其他服务行业，养老行业具有一些典型特征：一是市场属性。养老服务具有商品性，可以通过市场交换，但由于“就近就便”的要求，养老服务市场有很强的区域属性，超过一定的服务半径，服务成本大大提高、服务可得性大大降低。二是社会属性。养老服务具有很强的社会福利属性，需要政府补贴等扶持政策，以拉动消费。由于老年人特别是孤寡、失能、失智等特殊群体维权能力弱，甚至没有维权的能力，养老服务的开展直接涉及家庭安全，是基层社会治理的重要内容。但正因如此，养老市场又容易受到政策干预和人为因素影响，从而形成地方保护和区域垄断。三是投资属性。养老服务固定资产投资大、周期长、回报率低，但同时投资回报现金流稳定，受周期性影响小，一旦形成可持续运营模式和品牌效应，可以获得长期、稳定的投资收益。由于利润率低，养老服务运营往往采取轻资产模式，缺乏融资抵押物，导致融资渠道不畅，融资难、融资贵。四是人力资本属性。养老服务是劳动密集型产业，服务人员工资和激励在成本中占有很高比重，养老服务脏、累、苦，受传统文化以及追求自由、享受等思想影响，没人愿意干、留不住人，解决人力资源短缺的问题，不仅靠工资收入提高，还要靠良好的社会环境和文化氛围。

其次要科学认识养老服务的消费者行为特征。一是养老服务谁来买单？除了老年人，很多时候是政府买单（财政资金购买公共服务）、社会慈善买单（公益组织购买服务捐赠给需要的老年人）、亲属子女（义务赡养人）买单，这就使得养老消费的达成、消费者行为特征非常复杂。二是消费需求分级分类。老年人的经济条件、居住形态、健康状况、受教育程度不同，享受国家福利待遇也不同，导致其消费行为偏好不同，消费的异质性明显。三是交易过程成为社会治理的重要内容。老年人希望获得就近就便、整合式、一站式服务，对消费安全、心理需要构成功能需求的重要组成部分，甚至超过产品本身的直接功能，这就决定了消费行为本身是家庭安全、社会稳定的一部分。

正是这些行业特点的客观存在，使得养老产业和养老事业的发展密不可分。事业是基础，没有事业，老年人基本权益无法保障。但同时，只有事业、没有产业，事业也不可能发展好。发展事业可以也需要运用市场手段，提高资源配置效率，但养老服务决不能完全产业化，既要发挥资本作为生产要素的积极作用，也要支持和引导社会资本规范健康发展。

双向发力激活养老产业发展新动能

多措并举激发养老消费潜力。当前制约养老产业发展最突出的矛盾是消费能力不足，养老消费是一种个性化消费和场景式消费，既是动态变化的过程，又是细分具化的过程。如何在养老消费换挡增速时期解决体制、机制障碍，是养老领域消费从量变到质变的关键。一要充分研究老年消费行为特征，制定精细化支持政策，提高老年人消费能力，有效激发老年人消费。二要完善老年人消费维权机制，让老年人能够放心消费，免除后顾之忧，进而构建一种不断变化的正向反馈机制，提高老年人消费的持续动力，最终实现发掘—唤醒—引导—消费—展示—反馈的完整消费闭环，良好的养老消费环境营造需要全社会共同参与。三要适应信息化时代的要求，在鼓励推广新技术、新方式的同时，保留老年人熟悉的传统服务方式，加快推进老年人常用的互联网应用和移动终端应用适老化改造，实施“智慧助老”行动，加强数字技能教育和培训，提升老年人数字素养，加大涉老领域数字新基建投入，方便消费升级迭代。

因势利导完善多层次供给体系。养老产业链条长、涉及面广、影响因素多，推进供给侧结构性改革是一项长期任务，要顺应人口老龄化不同发展阶段特征，根据养老产业全链条不同环节的作用及影响，统筹兼顾、有序完善分类扶持政策。我们认为，可以将养老产业分为引领、基本、延伸三大环节。一是引领环节，主要包括老龄+研发、老龄+金融、老龄+国际交流、老龄+创新商业模式；二是基本环节，主要包括养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进服务、老年教育培训服务、养老科技和智慧养老服务等老龄服务；三是延伸环节，重点培育老龄+制造，配套发展老龄+康养、老龄+文旅、老龄+教育、老龄+全龄化社区等。中央有关部门要尽快研究编制相关专项规划，就养老服务体系、健康支撑体系、老年用品产业、科技化智能化升级等领域，加强系统谋划、分类指导、协调推进。要全面提升养老产业的科技创新水平，依靠科技创新和金融支持双轮驱动，推动养老产业供给结构优化升级，形成需求牵引供给，供给创造需求的更高水平的动态平衡

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