郑新业等：大力推动以工代赈，以稳就业稳住经济大盘

郑新业  中国人民大学应用经济学院院长、党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

肖   寒  中国人民大学应用经济学院博士

本文转载自7月13日21世纪经济报道。

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近日，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》（以下简称《工作方案》），要统筹发展和安全，推动高质量发展，进一步扩大以工代赈投资规模，充分发挥以工代赈政策作用。《工作方案》指出，推动政府投资重点工程项目实施以工代赈。各地区、各部门在谋划实施政府投资的重点工程项目时，在平衡好建筑行业劳动合同制用工和以工代赈劳务用工之间关系的基础上，尽可能多地通过实施以工代赈帮助当地群众就近务工实现就业增收。鼓励非政府投资的重点工程项目积极采取以工代赈方式扩大就业容量。特别强调，加大投入力度。扩大以工代赈投资规模，在重点工程配套设施建设中实施一批以工代赈中央预算内投资项目，劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上。

该文件再次突出了稳定经济大盘关键在于稳定就业，稳定就业的关键其实在于农民工就业。农民工就业和增收之所以如此重要，这是我国当前的经济结构决定的。十九大报告指出，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。当前在疫情不断冲击、全球通胀高企和宏观经济下行压力加大的局面下，稳就业成为稳住经济大盘的重要抓手。农民工就业之所以关键，就在于各类就业人群中，农村劳动人口基数最大，而且农民工又是关系到数万家庭生计的就业重点群体。保障农村劳动力就业是全国稳就业的关键。

大力推动以工代赈，加强重点工程项目投资，特别是发挥中央政府的角色作用，这是稳定农民工就业中的国家角色作用。除了政府要发挥稳定农民工就业的作用之外，还必须将整个社会市场力量发挥起来，起到总体稳定作用。

在众多保障就业的举措中，鼓励企业家和资本“下乡”和鼓励农村剩余劳动力进城务工是促进农村劳动力就业的两大渠道。两大渠道互为补充，形成稳定农村劳动力就业的“安全网”。

鼓励企业家和资本“下乡”，盘活乡村资产和资源，创造就业机会。发展生产力离不开资金、土地、劳动力这三大要素，其中资金是农村发展的短板。广大农村地区具有充裕的土地资源和劳动力资源，资金可带动这两大要素参与生产，达到提高本地就业率的效果。例如，部分地区以税收优惠、费用减免等方式吸引企业在乡村建立工厂车间吸纳当地劳动力，可显著提高农村居民的工资收入。乡村还可提供具有市场竞争力的生态产品和服务。随着人们对生态产品支付意愿的不断增加，投资以农村家庭为经营主体的农家乐、生态游等旅游服务可充分发挥农村地区的生态优势，以绿水青山做“金招牌”吸引广大游客、提升盈利空间，从而带动本地劳动力进入服务行业和相关产业，真正将“绿水青山”变成“金山银山”。

鼓励企业家和资本“下乡”，释放女性和老年劳动力红利，降低供养比。与城市相比，农村家庭的重要特征是抚养比高，即家庭中非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比较高，这意味着农村家庭的赡养负担比城市更重，男性青壮年劳动力成为家庭的顶梁柱，负担全家的生活支出。这一突出的人口结构特征意味着农村家庭面临更大的风险——一旦劳动力失去工作机会，整个家庭将立刻失去收入来源，极易落入贫困陷阱。造成这一结果的一大原因是农村存在大量的闲置劳动力，主要由留守在家、照顾老人小孩的女性劳动力、年龄较大或行动不便的劳动力组成。他们往往由于家庭和自身的约束难以到家乡以外的地区工作，本地就业机会的缺乏成为他们增收的阻碍。资本“下乡”直接把就业岗位设在“家门口”，方便闲置劳动力就业，可大幅减轻农村家庭的赡养负担，加快收入水平的提高。同时可以促进良好社会风气的形成，避免村民萌生“等、靠、要”思想，产生巨大的社会收益。

鼓励企业家和资本“下乡”，强化政府引导与服务，保证农村稳定就业。盈利能力强、可持续发展是企业劳动力需求稳定的前提。无法长久生存的企业必然无法持续吸纳劳动力，还会增加就业的不稳定性，带来额外的风险。因此，经济效益是企业和资本能够常驻乡村的决定性因素，不能以单纯的“扶贫”、“做慈善”或者“讲情怀”心态引导企业下乡。脱贫攻坚期间，农村不断投资建设基础设施，基本解决了基础设施薄弱等问题，能够为企业提供优良的生产条件。企业合理利用乡村地区的税费减免、信贷优惠、土地使用等政策，可达到比城市更低的运营成本和管理成本。随着乡村特色产业的不断发展、配套服务保障政策不断完善，乡村已经成为企业“希望的土地”，能够带来显著的经济效益、提升企业盈利空间。此外，企业家在乡村传播有价值的经营理念和经验，不仅是企业家履行社会责任的重要途径，更能引领乡村形成良好的营商环境，吸引聚集发展要素，促进企业提高盈利能力，最终达到持续吸纳劳动力稳定就业的目标。

鼓励农村剩余劳动力进城务工，提高城市劳动力供给。由于农民工的受教育水平普遍不高，在城市中所从事的工作集中于物流、建筑装修、餐饮服务等行业，收入处于城市人口的中下水平。根据《2018外卖骑手群体洞察报告》统计，全国77%的外卖骑手来自农村。2022年上半年，一些大城市陆续受到疫情冲击，快递员、外卖员、社区保安等由农村劳动力组成的群体，成为了保障城市居民生活的中坚力量。在疫情反复的情况下，部分城市的快递、外卖、餐饮、建筑等行业面临发展停滞的难题，农村务工者面临较大的失业风险。随着国内经济复苏，城市运行效率将进一步提高，城市的人口不断增长、城镇地区不断扩大，对产品和服务的消费需求也将不断增加。这意味着城市对农村劳动力的需求将不断增加。在市场力量和政府的有序引导下，进入城市将会成为农村劳动力实现就业的重要方式。

鼓励农村剩余劳动力进城务工，提高城市劳动力配置效率。从社会分工的角度来看，农村务工者与城市的高科技行业者和高学历人群是“互补”关系。如果一方的发展出现不足、效率显著慢于其他方，那么整个社会的发展和效率都会出现损失。举例来说，假如大城市中无人提供送餐服务，那么政府部门、企业、工厂可能需要付出更高的成本和额外的时间保障员工的餐饮，将会降低城市的运行和生产效率。可以说，城市的劳动边际收益率不仅取决于核心劳动力，更取决于互补者的效率。劳动力在城市和农村之间的流动主要由市场所决定，农村劳动力在城市获得工作机会和合理的工资水平是市场化分工的结果，实现了社会人力资源的最优化配置。应充分尊重和相信市场的力量，引导农民工在城市中匹配合适的工作岗位，保持城市的高效运行。

促进资本“下行”、农村劳动力“上行”的“一上一下”策略不仅可以达到稳就业的目的，还可兼顾乡村振兴、城市经济复苏等多重目标。政府应积极推动企业家返乡创业、引领资本流入乡村地区带动产业振兴、人才振兴，从而实现增加农村工作岗位、提供就业机会的目标。应出台相应政策保障农民工在城市中获得工作机会，鼓励农民工向大城市流动，促进城市经济迸发活力的同时满足农村劳动力的就业需求。

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