袁海霞：新形势下地方债发力稳增长，高质量发展需把握四个方向

中诚信国际中国宏观经济论坛 CMF 2022-12-17

袁海霞，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长

本文转载自7月21日中诚信国际微信公众号。

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7月20日，由中诚信国际信用评级有限责任公司、社会科学文献出版社、中国人民大学国发院政府债务研究中心联合举办的“《中国地方政府债券蓝皮书（2022）》发布会暨政府债券高质量发展研讨会”于线上举行，会议发布了《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2022）》。这是国内首部关于地方政府债券市场研究的蓝皮书，自2021年来已连续发布两本，受到了监管机构、资本市场投资者和地方政府债务研究者的广泛好评。

会上，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长、地方债蓝皮书副主编袁海霞博士代表撰写团队作了题为《锚定高质量，助力稳增长——中国地方政府债券分析与展望》的报告。袁海霞博士简要回顾了我国地方政府债券的发展历程，对三重压力加大、积极财政稳增长诉求凸显的新形势下我国地方债发展现状进行了深入分析，提醒需关注地方债快速扩容中“债务-资产”转化效率不高、项目资金闲置及挪用、项目收益偏低和土地出让疲弱导致收益下滑、隐性债务显性化推进下债务偿还压力加大等问题，并指出未来需从提升效率、稳步扩容、精准投向、加大撬动四个方面促进我国地方政府债券高质量发展。

袁海霞博士介绍，我国地方债市场历经十余年快速发展，稳居我国第一大债券品种地位，且近年来管理制度持续完善，市场化、规范化水平进一步提升。自2009年启动发行以来，我国地方政府债券经历“代发代还-自发代还-自发自还”三大阶段，市场规模快速上升，于2017年成为我国存续规模最大的债券品种，2020年新冠疫情以来仅用2年即实现存续规模从20万亿到30万亿的跨越。截至2022年6月末，地方债余额已超34万亿，占GDP比重超过25%，持续发挥着丰富宏观调控工具、规范地方政府债务管理、助力债券市场繁荣发展的重要作用。同时，伴随总量扩容，近年来我国地方债管理制度持续完善，在债券发行、资金使用、风险防范等方面均有重大制度进展，市场化、规范化水平持续提升，并在绩效管理开始实施、穿透式监测不断推进过程中形成了常态化严监管格局。

袁海霞博士指出，2022年以来在国内疫情持续反复、俄乌冲突加剧国外环境复杂性等超预期冲击下，我国经济下行压力进一步加大，地方债作为积极财政重要抓手，在稳增长、促基建、保民生方面发挥了重要作用。总结来看，上半年我国地方债发展主要呈现出四大特点：一是大幅扩容且发行节奏明显前置。2022年新增地方债限额4.37万亿元，较上年仅小幅下降0.1万亿元。在“政策发力靠前”的导向下，地方债发行节奏明显前置，上半年共发行5.25万亿元，同比大幅增加57.14%，其中6月发行1.93万亿元,创历史新高；新增专项债发力明显，已完成全年限额的93.32%，远超往年同期水平。二是发行更趋长期化及市场化。10年及以上期限合计占比71.43%，同比抬升9.4个百分点；此外，除新疆、西藏外，其余29省地方债发行利率较招投标前5日同期限国债收益率均值的加权平均利差均小于25BP，地方债发行市场化水平进一步提高。三是发行结构以新增为主，再融资债多用于偿还到期债券。新增债占地方债比重达76.59%，再融资债中超八成用于偿还到期债券。值得注意的是，在持续推进隐性债务化解的背景下，纳入隐债清零试点的北京、上海、广东发行了用于偿还存量债务的再融资债，且北京、上海再融资债占比较高。四是资金募投聚焦稳增长及补短板领域，“两新一重”持续发力。在经济下行压力加大及存量项目资金接续需求下，专项债募投仍重点支持补短板、惠民生、稳增长板块，投向“两新一重”的比例超四成。

袁海霞博士提醒，在地方债快速扩容、发挥积极作用的同时需关注存在的问题，并对我国地方政府债券的高质量发展进行了总体展望，提出了四个努力方向。她首先指出当前需关注地方债领域存在的三大问题：第一，关注地方政府“债务-资产”转化过程中效率不高、项目资金闲置及挪用、投向不合理问题；第二，关注项目收益偏低、土地出让疲弱导致的收益下滑风险，尤其在近期“强制停贷”风波发酵下，土地出让或进一步承压；第三，关注隐性债务显性化推进下的债务偿还风险，当前地方政府隐性债务清零计划已逐步开启，后续或将纳入更多试点，需警惕偿债压力。进一步地，她指出未来需要从四个方面发力，促进我国地方政府债券高质量发展：第一，提升效率，注重“债务-资产”高效转化，将专项债项目超前储备、闲置资金超期调整、支出进度通报预警等机制落实落细；第二，稳步扩容，兼顾经济增长与风险化解平衡，保证财政可承载与债务可持续；第三，精准投向，牢扣发展需求、扩大有效投资，发挥好地方债稳增长、促基建、补短板、惠民生的作用；第四，加大撬动，提高专项债用作资本金比例，引导金融机构加大对有效投资的金融支持，更好发挥“四两拨千斤”作用。