卢锋：要实现青年就业形势实质性好转需进一步改进完善政策环境

卢锋  北京大学国家发展研究院教授

以下观点整理自卢锋在CMF宏观经济热点问题研讨会（第54期）上的发言

本文字数：3098字

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疫情期我国就业形势困难表现之一是青年就业压力更快上升。2020年青年失业率月度峰值达到16.8%，显著超过疫情前2018-19年均值13.6%；今年7月该指标更是达到19.9%，比疫情前两年均值高出约46%。随着今年二季度后宏观经济复苏，8月青年失业率回落到18.7%，就其变化季节特点等因素看9月该指标或进一步回调。不过基于近年青年就业困难成因的实证考察，结合对目前宏观经济及高校应届生秋招形势观察，后续青年就业形势不容乐观。要实质性化解青年就业领域的突出困难，仍有待相关政策进一步调整和优化。

围绕上述思路，我主要谈两点：一是拓宽对象问题观察的时间窗口，把近年青年失业率表现这个新现象置于改革开放时期长期就业形势演变背景下考察，从历史角度看看目前青年就业形势的比较特征。二是依据青年劳动力供求关系现实形势，分析疫情期青年劳动需求总量和结构变化是目前青年失业率高企困境的主要原因，在此基础上简略说一下应对思路。

一、从改革时代就业演变历史看，目前青年失业压力高企是相当罕见的现象

我国改革时代创造了3亿多新增城镇就业，为2亿多农业劳动力提供了非农就业岗位，构成转型发展历史性成就的基本内涵之一。改革时期就业形势演变也经历过多次程度不等的严重就业压力挑战，简略回顾这几次就业困难的背景成因，有助于从历史比较角度认识目前青年失业领域困难的特点，从而更有针对性地寻求应对化解方法。

一是改革初年知青大规模返城派生青年就业问题。随着1978年相关形势变化倒逼国家知青政策发生急速调整，仅1978-79年就有约650万知青返城，当时全国城镇就业总数在1亿上下，数百万知青密集返城导致城镇青年就业形势陡然紧张。不过这次就业困境源自消化计划经济时期隐含城镇失业的存量矛盾，并非现期青年工作岗位供不应求所致。随着“劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”三结合政策实施，尤其得益于解放思想方针指导下逐步松绑个体私营经济管制，搞活经济很快取得成效，到1982年就基本消化了知青回城失业压力。这说明改革创新搞活经济不仅可以满足当期新增城镇青年就业需求，还能较快化解棘手的历史遗留问题。

二是90年代末国企改制伴随大规模员工下岗形成迄今为止最严峻的就业困难。这次原因和影响都高度复杂的就业危机，就直接成因而言是当时内外环境因素导致宏观经济经历下行调整，就其深层根源看仍与消化计划体制下冗员过多和隐含失业矛盾有关。被改制国企由于经营困难在改制前较少招新员工，下岗员工中青年比例估计会低一些，加上青年员工年轻力壮和文化水平较高有利于再就业，因而与其他年龄段下岗员工比较，青年就业矛盾不算特别突出。那次就业危机中，接近退休年龄员工不少病退或提前退休，40-50岁下岗员工再就业面临更大困难：他们一般上有老人需赡养，下有学龄孩子需抚养，自身工作技能单一，文化水平不高，有些还体弱多病，面临最大的调整压力，成为随后就业政策特别重视扶持的所谓“4050（男性50岁以上和女性40岁以上）”特困群体。

三是2008年美国爆发金融危机并蔓延为国际金融危机，出口陡然下降伴随外贸部门需求急剧收缩，年底出现1200万出口企业员工暂时离开工作岗位的严峻就业形势，其中包括相当数量青年员工面临失业压力，并对几百万高校应届生就业前景蒙上阴影。不过这次就业困难延续时间较短。美欧等主要发达国家实施了超常货币和财政刺激政策应对危机，同时在G20协调下包括中国在内其它主要经济体也实施了规模力度不等的刺激政策，结果中国经济从2009年二季度止跌回升，美欧和其它发达经济体也大都在同年下半年开始复苏。我国就业形势所受冲击随着国内和全球经济V型回升较快消退，未造成持续时间更长的青年失业压力。

另外还需提及，改革时期我国青年人口增量峰值也未导致严重的青年失业压力。改革时期青年人口增量出现两个峰值：一次发生在上世纪80年代中期，1984和1986年增量分别达到1320万人和1660万人；另一次发生在新世纪初年，1984和1986年增量分别达到730万人和680万人。然而这两个阶段恰逢我国经济超高速增长，青年人口增量跳升带来的工作岗位需求超常增加，通过经济增长派生的岗位供给快速扩张得到匹配，并未出现青年就业特别困难形势。不仅如此，新世纪初年沿海出口部门出现企业招工难和所谓“民工荒”现象，提示总体劳动供求特别是外向制造业部门青年劳动力出现供不应求态势。

上述经验显示，改革时代经济高速增长创造的大量工作岗位供给即劳动需求，通常情况下能持续满足新增青年劳动力对工作岗位需求。除了知青大规模返城这类化解存量矛盾和解决历史遗留问题的一次性特殊情况，青年就业总体处于比较稳健和合理状态。即便在青年人口年增量600-700万甚至1000多万伴随工作岗位需求急速扩张环境下，经济强劲增长释放的大量工作岗位供给与之匹配，使得青年劳动供求仍能动态保持大体平衡甚至供不应求格局，显示决定我国就业形势松紧的主要和能动因素，在于经济增长及其派生的劳动需求状态。从几十年改革推动经济增长并创造几亿城镇就业成功经验看，目前青年失业率飙升无疑是极为特殊的现象，需结合近年特殊的疫情、经济和政策组合环境条件加以探讨。

二、从供求关系看劳动需求总量与结构冲击是青年失业率高企主要原因

青年失业增加是劳动力供大于求失衡的产物。就供给看有两点：一是2022年我国16-24岁青年人口数比2021年增加81万，改变此前多年持续下降走势，代表供给总量温和增长。二是2022年高校毕业生增加了167万人，上升到1076万，增量远超往年，加上近年外国留学人员回国求职人数趋势性上升，代表供给结构较大变化。这两点供给因素增加今年青年就业困难。考虑早先成功消化更大规模青年人口增长压力的历史经验，结合疫情前多年第三产业正常增长为高校毕业生提供较多择业机会情况，可推测上述两点或许会使青年失业率短期上升0.5-1.0个百分点，不至于出现今年该指标峰值比去年高3.5个百分点、比疫情前高5个百分点情况。

问题主要出在劳动需求即岗位供给方面。对此也可从总量和结构两方面看。疫情期经济增速趋缓走低，就国际比较而言过去两年半我国经济增速在主要经济体中位列前茅，不过与国内疫情前比较从年均增速6-7个百分点显著回落，导致劳动需求收缩从而对包括青年在内的整体就业带来不利影响。另外疫情期经济增长波动幅度大幅增加：2011-2019年GDP季度增速标准差大概是1，1992-2019年GDP季度增速标准差2.48，过去十个季度的增速标准差是6.27。波动放大进一步增加预期不确定性，抑制就业岗位创造并增加青年及整体就业压力。借鉴整体失业率变动等情况，上述需求总量相关因素或将青年失业率拉高1.0-1.5个百分点。

此外，疫情期经济增长承受冲击的若干结构特点进一步增加青年就业压力。首先是疫情流行与防控措施抑制服务业正常增长的影响。疫情前服务业较快增长通过总量扩张与占比提升双重渠道创造青年就业岗位。以占比而言，2010-2019年我国三产占GDP比例从44.2%上升到54.3%，年均提升约1个百分点；由于服务业就业强度较高，服务业占比提升每年额外创造数百万人就业。而服务业增长对满足青年就业发挥特殊作用，数据显示青年人口在服务业从业比例从2010年约三成上升到2020年约六成。疫情期情况发生变化：受疫情冲击与防控政策影响，近年服务业占比提升暂时中断，2022年上半年该占比值54.2%比2019年还略有回落，对整体就业特别是青年就业产生较大影响。

近年有关部门在互联网、房地产、课外教培等领域加大管制力度，这些行业加强监管本身具有必要性，然而其力度超常客观上也构成短期影响青年就业的结构性因素。行业机构发布的就业形势分析信息显示，上述部门2021年吸纳高校毕业生人数比上年出现较多不同程度地下降。另外疫情散发与局部流行的区域分布特点也可能对青年就业带来随机性冲击。如今年2-4月上海、深圳、广州、北京等超大城市受到疫情反弹冲击，严厉社交距离管控政策客观上导致这些地区经济运行和工作岗位创造短期受到较大影响，由于这些地区在提供青年特别是高校毕业生就业机会方面拥有特殊能力，上述疫情地区分布特点加剧青年就业压力。

由此可见，目前青年失业困境主要与疫情期我国经济增长新的机制与形态有关，要实质性缓解目前罕见的青年就业压力，需要针对其产生根源在激活扩大青年劳动需求即岗位供给方面对症施策，包括对相关政策进行必要的调整改进。因时间有限不能展开讨论，简略而言有三点：一是对疫情防控策略进行调整优化，二要更充分发挥宏观经济与结构政策增长功能，三是通过体制性调整突破以进一步释放潜在增长能力。

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