厦门国家会计学院副院长郑涌：统筹考虑财政体制改革问题

郑涌  厦门国家会计学院纪委书记、副院长

以下观点整理自郑涌在CMF宏观经济热点问题研讨会（第56期）上的发言

本文字数：4027字

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一、党中央财税体制改革回顾

党的十八大、十八届三中全会、十九大报告、二十大报告都对财政体制改革提出了明确要求。2012年以来我国在财政体制改革方面取得了非常积极的成效。

首先，中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分框架基本确立。政府间事权和支出责任划分是政府间财政关系和财政体制改革的基础。2016年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，财政事权和支出责任划分取得明显进展，教育、医疗、卫生等11个领域先后推出了财政事权和支出责任划分的改革方案。我国作为多民族的人口大国，建立中央与地方共同财政事权和支出责任划分的框架，对落实国家总体战略目标，结合地方实际推动国家治理体系现代化非常重要。通过“十三五”“十四五”规划持续推动，我国基本公共服务保障标准体系基本建立，特别是出台了义务教育公用经费保障、城乡居民基本养老保险补助、基本公共卫生服务等9项统一的国家基础标准，并结合经济社会发展、物价变化等情况实施动态调整。

其次，在中央与地方财力格局保持总体稳定的情况下，进一步理顺了政府间收入划分。2019年“营改增”后增值税按照“五五”比例分成，证券交易印花税全部上收到中央，环保税留给地方，调动地方生态环保积极性。出口退税改为全部由中央财政负担，同时将增值税和消费税的1：0.3增量返还改为定额返还。

分税制以来，“两个比重”发生了重大变化。与1994年相比，2021年全国财政收入增长38倍，财政收入占GDP的比重从10.7%提高到17.7%；1993年我国中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，分税制改革之后到了55.7%，2002年所得税收入分享改革后，进一步加大对中西部地区的转移支付力度，2021年中央收入所占比重为45%，总体来看这一比例关系是合理的。

第三，中央财政收入集中度提高后，对地方特别是对中西部、东北地区转移支付的力度逐步加大。我国经济发展的不平衡不仅体现在东中西之间的差距，目前南北间的差距也比较大。比如上海人均一般公共预算收入是最低的甘肃的8倍左右。下左图是转移支付调节前的人均财政收入，右图是通过中央转移支付再分配后的人均支出情况，可见中央转移支付制度在推进地方间基本公共服务均等化方面发挥了重要的作用。

二、当前地方财政困难的主要成因

当前财政面临的困难确实存在，既有经济结构调整、经济下行因素的影响，也有减税降费政策因素的影响，这几年我国减税降费政策力度比较大，财政收入、税收收入占GDP的比重相应下降。从1994年分税制改革以来，我国财税体制改革大多建立于“保存量、调增量”的改革基础上。如果经济增幅不高，财政收入增幅有限，下一步财税体制改革的难度就会加大，因为财政体制改革中比较忌讳动既得利益。

同时，还有债务因素影响。这几年债务规模增加比较快，对推动地方基础设施建设发挥了积极作用，但同时加重了地方财政债务负担。

此外，也有管理因素影响。地方财政运行普遍面临财政资源配置效率和使用效益需要进一步提高的问题。修改后的预算法把讲求绩效作为预算编制执行的基本原则，党的十九大报告提出全面实施绩效管理，但是我国地方预算绩效管理方面存在着一些薄弱环节。比如，部分地方和人员绩效理念和意识薄弱，对重大基础设施、地方政府债项目、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务、政府采购等一系列领域，绩效管理的手段和措施还没有有效应用到位。

三、下一步深化财税体制改革的建议

“十四五”规划对财税体制改革提出了明确要求，包括明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力，健全政府债务管理制度。党的二十大报告把基本公共服务均等化的目标做了进一步分解，未来五年是全面建设现代化国家的关键时期，基本公共服务均等化水平要明显提升，这就需要转移支付调节力度进一步加大；到2035年要基本实现基本公共服务均等化，这是非常具有挑战性的。在财政体制方面，二十大报告也提到“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度，完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制”，这些表述都和财税体制改革密切相关，也为下一步深化财政体制改革指明方向。

1、财政体制改革需加强财政资源统筹

下一步深化财税体制的改革，要从“大财政”、“大体制”角度出发，跳出财政看财政，加强统筹和系统性研究。

第一，加强财政资源统筹。加强“四本预算”统筹，特别是公共预算统筹，主要包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算，不能仅是对一般公共预算进行收入、支出责任划分和转移支付制度设计，其他三本预算也要统筹考虑。

第二，加强资金和资产统筹。以前年度的财政基础设施投入和转移支付资金已经形成资产，要加强资金和资产、增量和存量的统筹。

第三，加强预算与债务统筹。当前部分地方政府债务负担比较重，债务风险要引起高度关注，包括地方政府债务的年度余额、分年度偿还的本金、利息，PPP项目的按效付费、可行性补贴，这些方面需要在财税体制改革中一揽子予以考虑。

第四，加强预算的年度间统筹。财政体制改革不仅要算年度账，还要考虑中期财政规划，包括债务付息年度变化情况，为财税体制改革提供数据支撑。

2、财政事权和支出责任划分需继续推进

最近几年中央财政将部分事权适当上划，下一步不仅要将事权适当上划中央和省级，而且相应的职能和机构也要上划，实现事权和机构人员支出责任的相应匹配和统一。同时，要始终遵循事权划分的基本原则，比如事权的属性、受益范围、管理效率等因素，确定好共同事权范围。目前中央与地方共同财政事权和支出责任范围比较大，转移支付额度也比较大，如何设置公平的分担比例、健全支出标准、建立根据财政困难程度等差异化分担的机制，以及转移支付的补助比例都非常重要。

3、结合税制改革进一步完善收入划分

一般公共预算中要考虑现有的税收分享比例合理的问题。2021年增值税、个人所得税、企业所得税占我国一般公共预算收入的比重达到69%。这三个税种如何在中央和地方之间划分非常重要。健全财产税和消费税（如成品油消费税、车购税、以及网络购物购买方的销售税等）为主的地方税体系，增强地方收入稳定性，保障地方政府正常运转、提供基本的公共服务至关重要。同时，对于地方间不合理的税收竞争，一定要采取更加有力的措施予以消除，否则会造成国家整体财政损失。

4、进一步优化转移支付制度，推动基本公共服务均等化

第一，锚定2035年基本公共服务均等化的目标。进一步完善转移支付制度，细化基本公共服务均等化的阶段性目标，建立区域均衡制度的评估制度和指标体系并实施动态监测。

第二，推动保持县区财政平稳运行。基层政府“三保”是底线，不可突破，各级政府要共同采取措施，确保“三保”支出，在这方面要采取有力的监测预警机制，早发现早处置。

第三，健全转移支付与常住人口挂钩机制，逐步加大常住人口权重。目前中央对地方转移支付考虑户籍人口比较多，但现在常住人口变化对公共服务提供造成了很大影响，应实事求是地调整常住人口权重。目前中央财政已经单独建立农业转移人口市民化转移支付。

第四，探索引入基本公共服务存量因素，提高财力均衡的精准度。转移支付要统筹考虑基本公共服务存量因素，地区间转移支付分配格局会发生变化，但转移支付的均衡度更加精准。

5、重视省以下财政体制改革

省以下财政体制有很多工作要做，包括财政收入全留、开发区增量返还、对上市企业税收返还等一系列政策。长期以来，一些地方盲目的招商引资，竞相出台与税费收入挂钩的优惠政策，造成了政策洼地，甚至拉税引税，这些造成国家税收流失与秩序紊乱的问题确实应当采取更有力的措施予以解决。下一步，要积极推动省以下政府间支出责任划分、收入划分调整，缩小省域内财力差距，目前县域之间的差距确实比省域间的差距更大。

6、全面实施绩效管理

2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发，明确提出了“三全”的要求，从项目和政策、部门和单位、以及地方政府都要全面实施预算绩效管理，建立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理机制。全过程预算绩效管理主要包括事前绩效评估、预算编制有目标、执行中有监控、事后有评价。事前绩效评估要作为申请预算的必要要件，主要包括立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性、筹资的合规性。

目前中央与地方已经基本建立了预算绩效一体化的闭环管理体系，特别是政策和项目已经实施全过程预算绩效管理。一般公共预算、政府性基金预算、国有企业资本经营预算已经全面实施绩效管理。政府投资基金、PPP项目、政府采购、政府购买服务、地方政府债务项目绩效管理还有很大提升空间，需要持续推动，这是保证经济高质量发展的重要基础。

下一步，深化财政体制改革不仅要在体制“三要素”（事权、财权、转移支付）上采取更加有力的措施，继续为我国经济体制改革做好排头兵和表率，而且需要在管理方面继续深挖，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，使有限的资金发挥出更大的效益。

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