【荐书】吕冰洋：财政的出发点——从公共物品到公共秩序

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自10月31日人大财税研究所微信公众号。

一、什么是财政？

（一）理财之政：中国财政画像

所谓财政，“财”为政府收支，“政”为政府收支的治理，财政就是政府收支及其治理。我们随时在享用政府提供的公共物品，如公路、公园、治安、义务教育等。也随时在交税，如我们每个月的工资要交个人所得税，购买商品时商品中含有间接税。可以说财政活动无处不在，我们每天都会接触到它。

2013年11月，在中国共产党十八届三中全会上，关于财政制度建设方向提出了一个关键词语：“建立现代财政制度”！之后在党的历次重要文献中，经常强调要“加快建立现代财政制度”，如党的十九大报告和十四五规划。为什么要在这个历史节点上强调建立“现代财政制度”？我们回顾一下历史上关于财政目标的定位，它分别经历了两个重要阶段：在上个世纪九十年代中期以前，强调的是“建设财政”；九十年代中期以后，强调的是“公共财政”。建设财政是伴随着计划经济而确定的财政制度建设方向，强调财政要为经济增长服务；公共财政是伴随着社会主义市场经济逐步确立而确定的财政制度建设方向，强调财政为市场经济提供好公共物品和公共服务，即所谓“聚众人之财办众人之事”。这两个提法均强调财政的经济功能，而忽视财政的政治功能，忽视财政与国家治理的密切联系。当前，中国改革的总目标是“推进国家治理体系和治理能力现代化。”为推动改革目标的实现，推动中国建设现代化强国目标的实现，财政制度建设方向就要随之向建设“现代财政制度方向”迈进。

如何建立“现代财政制度”？这个问题吸引了学界和财税实践部门的极大关注。建设现代财政制度是一个系统性工程，它需要理论创新、规律把握、问题剖析和制度建设四者的结合。在研究现代财政制度之前，让我们先给中国财政做一个画像。

先看政府收入。中国政府收入由四本预算组成，它在2020年收入分别为：一般公共预算收入182894亿元，政府性基金收入93488亿元，社会保障收入72115亿元、国有资本经营预算收入4777亿元。一般公共预算收入由税收收入和非税收入组成，其规模分别是154310亿元和28584亿元。针对这种政府收入结构，我们会产生这样的疑问：政府收入为什么不以税收为主？税收的来源反映了什么？税制结构反映了什么问题？税收与社会治理是什么关系？政府性基金规模为什么这么大？社会保障收入能否满足社会保障需要？……

图1、中国政府收入结构（单位：亿元）

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

图2、中国税收负担变化

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

社会各界普遍关注中国宏观税负问题，那么我们观察一下中国宏观税收负担的变化。度量宏观税负有三种口径：小口径是税收收入占GDP的比重；中口径是财政收入占GDP的比重；大口径是政府收入占GDP的比重。测算结果见图2。可以看到，我国宏观税负有三个时期变化：1980-1994年处于下降期，1995-2013年处于上升期，2014年后又处于下降期。针对中国税收负担变化，我们会产生这样的疑问：我国宏观税收负担是轻还是重？判断宏观税负轻重的标准是什么？政府收入规模变动的原因是什么？政府收入与国家能力建设是什么关系？……

图3、我国财政一般公共预算支出结构（2020年）

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

政府取得财政收入后，资金都用于哪里呢？图3显示，我国一般公共预算支出中支出占比超过1%的部分，可以看到，我国财政资金重点用于教育、社会保障和就业、农林水事务等。那么，财政支出为什么会呈现出这种结构？财政支出要实现的目的是什么？我们是否能进一步了解财政每一项支出的具体用途？财政支出决策是谁做出的？如何判断财政支出合理与否？……

我们观察一下中央与地方财政关系。图4显示，地方财政一般公共预算收入和支出分别占全国财政一般公共预算收入和支出比重的变化，可以看到，改革开放以来，地方财政支出占比一路上升，而地方财政收入占比先是上升，在1994年后陡然下降，地方财政收支缺口越来越大，这中间巨大的缺口，主要靠中央对地方转移支付来解决。相应地，图5显示，在中央政府财政支出中，有近70%用于对地方转移支付。那么，我们会提出这样的问题：中央与地方财政关系代表着什么？它变化的内在逻辑是什么？中央为什么要将大部分支出责任推给地方？转移支付起到了几重作用？地方政府未来财政收入的合理支柱是什么？……

图4、地方政府财政收支占全国财政收支的比重

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

图5、中央财政支出中转移支付占比

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

最后我们观察一下地方政府财政收入结构。图6显示，2020年地方政府一般公共预算收入来源，可以看到，地方政府财政收入主要来自增值税、企业所得税和非税收入。针对这种财政收入结构，我们会问：地方政府行为与财政收入结构是什么关系？为什么要将增值税和企业所得税这样流动性税基归属地方政府？地方政府非税收入占比为什么这么高？合理的地方税结构是什么？不同税种对地方政府职能发挥有什么影响？房地产税开征的难点在哪里？未来地方税建设方向是什么？……

图6、地方政府财政收入（一般公共预算收入）结构（2020年）

资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2021年。

为什么几个简单的财政数据会引出这么多的问题？原因是，财政表现上是政府的收支活动，但背后体现着政府行为的方向、政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系……，财政与诸多问题紧密交织在一起，如果处理不当就引发政治、经济、社会危机。因此，唐朝宰相杨炎有言道：“夫财赋，邦国之大本，生民之喉命，天下理乱轻重皆由焉。”

要理解财政现象，须要从认识财政本质入手。

（二）经典财政理论中的财政本质

在经典的财政学教科书中，财政的出发点是“市场失灵”这一核心概念。即由于垄断、外部性、信息不对称和不充分、收入分配不公、经济波动等问题存在，竞争性市场无法实现帕累托效率，为此需要政府干预市场。

从“市场失灵”概念出发，经典财政理论认为财政的主要作用是提供公共物品。什么是公共物品呢？在罗森和盖亚经典《财政学》教科书中，将公共物品定义为具有非竞争性和非排他性的物品，所谓非竞争性，是指增加一个人的消费不会增加生产成本；所谓非排他性，是指无法排除其他人的消费。私人部门不愿意提供公共物品，为此需要政府通过征税和财政支出来提供。这实际上是将财政的作用工具化。

然而，如果严格按定义的标准来衡量公共物品，现实世界中几乎没有什么能称得上是纯粹公共物品。原因在于，在纯私人物品和纯公共物品之间，存在广阔的混合物品地带，它们都不必然由政府提供。一类混合物品是具有排他性和非竞争性的物品，也称之为俱乐部物品，布坎南对此进行深入研究，认为该类物品完全可以由私人部门提供；另一类混合物品是具有非排他性和竞争性的物品，也称之为公共池塘物品，奥斯特洛姆对此进行深入研究，发现在很多情况下，私人自我组织完全可以克服搭便车问题，进而提供此类物品。既然大多数混合物品可以由私人部门提供，并且纯公共物品又如此之少，那么以物品的公共性与否为政府与市场划界，在逻辑上是有问题的。

由于以非排他性和非竞争性界定公共物品的概念存在问题，布坎南对公共物品给出自己的定义：“人们观察到有些物品和服务通过市场制度实现需求与供给，而另一些物品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人物品，后者则称为公共物品”。该定义没有从物品特征角度来区分公共物品和私人物品，而从供给机制上区分。这样的物品未必呈现非排他性和非竞争性特征，只要是市场解决不了且只能通过政治制度解决的，都可视作是公共物品。但是，该定义仍是将财政的作用局限在公共物品提供上。

（三）财政如何作为国家治理的基础和重要支柱？

2013年11月，中国共产党第十八届三中全会关于财政的本质提出了一个石破天惊的论断：“财政是国家治理的基础和重要支柱”！这个论断超越了几十年来国内外流行财政学教科书对财政本质和职能的论断，可以说，是更接近于财政本质的论断。这个重要论断引起了国内财政学界广泛反响，财政学者纷纷撰文阐述它的合理性。很明显，该论断意味着从“市场失灵—公共物品—财政职能”这一条传统研究财政的逻辑是有很大缺陷的，它呼唤着财政基础理论重大的创新。

在这个论断下，有两大问题需要探讨：第一，国家治理的目标是什么？第二，财政与国家治理是什么关系？这两个问题是互相联系的，只有阐明国家治理的目标，才能确定财政与国家治理的联系，进而阐明财政制度如何促进国家治理。

第一个问题，国家治理的目标是什么？这不是容易说清楚的问题。一些研究将民主作为治理目标，实际上民主只是国家治理的一个重要手段，世界上不少国家的综合实力没有随着民主而上升就是一个例证。更有研究者将“选举民主”代替所有民主内涵，这实际上误导了研究方向。实际上，在福山新著《政府秩序与政治衰败》一书，就用“官员负责制”代替“民主”作为国家能力的三大支柱之一，因为他认为民主只是让官员负责的手段之一，且该手段并不总是有效。还有的研究将“法治”作为国家治理的目标，但是国家治理不应仅有这一目标，有“法”无“治”的国家屡见不鲜。

第二个问题，财政与国家治理是什么关系？如果说，财政反映了政府资金运动过程，政府花钱的过程就是做事的过程，因此财政就是国家治理基础的话，那么，这一论断就应适用一切社会，如奴隶社会和封建社会。显然不能仅因为财政与政府花钱相关，就认为这就是理论依据。在人类历史上，随着经济、社会和政治形态的变化，世界曾出现多种国家治理模式，国家治理是一个随着时代诉求而变化的历史概念。特别地，“治理”作为一门学问，是伴随着全球化的到来及各国面临的挑战加剧，从上个世纪九十年代才开始吸引大量学者注意的。从财政学发展历程看，它分别经历官房学时代(1717-1825)、政治经济学时代(1825-1928年)与经济学时代(1928年至今)，也就是说，财政学作为一门学问，是在人类社会临近进入自由竞争的市场经济阶段才出现的。因此，财政与国家治理之所以能发生紧密关系，主要是在于人类社会跨入市场经济阶段后，市场经济对原有的社会秩序和政治制度产生剧烈冲击，并对国家治理不断提出新的要求和带来新的挑战。“财政作为国家治理的基础”只有放在这个大的历史变迁背景下，才能阐明财政为什么要参与国家治理，以及如何参与国家治理等问题。

财政作为“庶政之母”“邦国之本”，与国家治理和国家发展密切相关，不少国外学者意识到这一点，试图从国家发展角度，对财政的职能、研究范式、现实影响进行视野更宽的研究，这主要体现为财政社会学和新制度经济学研究。

一是财政社会学的研究。20世纪早期，熊彼特等人开创了“财政社会学”，认为财政问题是社会问题、经济问题和政治问题的根源，因而强调从财政角度抓住国家的本质、形式和命运，并从财政制度变迁中洞悉社会存在和社会变化的规律。不过，目前财政社会学尚未有一个可以广泛接受的方法论和分析框架。

二是新制度经济学研究。20世纪60年代起，一些新制度经济学家对财政与社会、国家的联系展开一些深入研究，并提出一些重要判断。代表性研究有：以布坎南为代表的公共选择学派将经济学分析引入政治分析中，以交换的视角研究公共物品的分配和提供问题；诺思等研究财政制度对产权形式的影响，认为统治者为应对持续的财政危机而创建的产权形式是经济增长史的主线；奥尔森、阿西莫格鲁等研究政府与社会的关系，财政汲取能力决定了政府的强弱，但它必须建立在社会共识的基础上，由此提出“共容利益”“共识性强政府”等核心概念。这些研究意识到财政重要的非经济职能，试图将财政问题与国家、社会、经济等问题研究联系起来，取得了一些重要成果。

在推动国家治理现代化过程中，财政制度建设是关键的一个环节。国家治理现代化包括国家治理体系完善和国家治理能力提高两大部分，而财政均对其有着重要影响：一方面，现代财政制度是国家治理体系的核心制度构成；另一方面，财政是体现政府与市场、政府与社会关系的联结点，它的运行方式体现着政府的市场和社会治理能力的高低。党的十八届三中全会后，中央政府清醒地认识到，没有财政理论创新和制度变革，就不可能推进国家治理现代化。但是现行财税体制过多强调经济职能，某些方面甚至有碍于国家能力提升。正是认识到传统财政理论的局限性，国内财政学界对“现代财政制度”的提法响应强烈，并相继发表了一些研究论文。

当前主流财政学研究范式是建立在新古典主义经济学基础上的，它自然将财政学研究与商品交换联系起来，这也就局限了财政研究的视野。当前世界正处于百年未有之大变局中，在这个历史进程中，中国尤其强调要统筹发展与安全，实现稳增长和防风险长期均衡。公共性作为财政的本质属性，它的一举一动均会影响着公共秩序，也就是影响着经济和社会秩序的建设和走向，进而影响着发展和安全问题。实际上，中国自古至今，在国家治理思想中就高度重视秩序建设问题，仅从效率或公平的经济角度构建财政制度是有其局限性的。当前为推动国家治理现代化，有必要从公共秩序视角思考现代财政制度构建问题。

二、邦国大本：国家治理财政观

在中国共产党的二十大报告中，提出“两个结合”的重大论断，第一个结合是把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，第二个结合是马克思主义同中华优秀传统文化相结合。第一个结合是中国共产党一直强调并坚持的，是中国共产党百年历史中最宝贵的成功经验。第二个结合是习近平总书记在建党百年庆祝大会上提出来的，党的二十大报告又作了深入阐述。就财政而言，强调第二个结合本是财政应有之义，但是长期以来却被严重忽视。

在西方经济学研究语境下，财政一般属于经济学研究范畴，大多数时候将财政与“公共经济学”等同，在这种语境下，谈不上马克思主义同中华优秀传统文化相结合。但财政作为国家治理的基础和重要支柱，它自然会受国家治理的观念和方向影响。如果国家治理观念受到传统文化的深远影响，那么毫无疑问，财政也会受到传统文化深远影响。

从历史到现在，中国国家治理有四个没有根本改变的条件。就文明而言，以儒家为代表的东方文明延续没有变；就地理条件而言，广袤国土、山川纵横的现状没有变；就社会状态而言，以汉族为主体、多元民族社会融合格局没有变；就政治治理而言，中央统一领导、地方分级治理的格局没有变。这四个不变就决定了中国财政必定有中国特色，且有很强的历史延续性一面。

在东方哲学观念中，生命是一条河，是一个“非断非常、相似相续”的过程：下段流水来自上段流水，相似而不同，相续而不断。中国文明五千年绵延不断，国家许多制度也有着很强的历史相续：制度从历史中走出来，有它的历史沿革，也有它的时代创新。认识中国财政，离不开对财政这种历史相续性把握。

在中国历史传统中，财政与国家治理相关几乎是不言自明的道理。历史上将“财政”称之为“国用”或“国计”，其中就隐含着对理财与国家治理关系的认识。历代理财大臣不乏警语，如唐代杨炎言“夫财赋，邦国之大本，生民之喉命，天下理乱轻重皆由焉。”宋代王安石言“政事所以理财，理财乃所谓义也。”曾任民国时财政部长的梁启超言“政治上的一举手、一投足，无不与财政相丽。”

为什么中国自古至今，财政与国家治理有着天然联系？这与中国文化中关于国家观念和国家职能定位有很大关系。钱穆在《国史大纲》中提出，中国有三个根本的文化观念，它们奠定自先秦：

“大要言之，中国学术思想之态度与倾向，大体已奠定于先秦。一曰‘大同观’。先秦思想趋向前者，以人类全体之福利为物件，以天下太平为向往之境界，超国家，反战争。二曰‘平等观’。举其著者，如孔子之孝弟论、忠恕论，墨子之兼爱论，惠施之万物一体论，庄周之齐物论……皆就全人类着眼，而发挥其平等观念之深义也。三日‘现实观’。天道与人道，即“宗教”与“社会”之辨，先秦思想趋向后者。”

钱穆先生所言的“现实观”，其意是以人而不是以神为本，充满人道精神，它起自西周对殷商重鬼神精神的反正。我认为用“人本观”概括更合适，“现实观”易让人误解为现实功利主义。大同观、平等观、人本观，这可以说是中国人的“三观”。佛教进入中国后，其精神仍与这“三观”相合，这也使得中国历史上很少出现严重的信仰冲突。更进一步分析，这“三观”源自历代圣贤对心性、生命和宇宙的深刻认识。与世界其他文明相比，这三观可以说极具中国文化特色，是中国人精神的底色。

关于这三种伟大观念的价值，钱穆先生饱含感情写到：

“此乃先秦学术共有之态度，所由形成中国之文化，搏成中国之民族，创建中国之政治制度，对内、对外，造成此伟大崇髙之中国国家，以领导东亚大地数千年之文化进程者，胥（都）由此数种观念为之核心，而亦胥于先秦时期成之也。”

文化精神自然会深刻影响国家观念。德国以前首相俾斯麦曾说，“国家是时间河流上的帆船。”那么，是谁赋予时间以意义呢？无疑是文化精神。动物不会有历史观念，只有经过文化熏陶后的人类才有，因此，也可以说，“国家是精神河流上的帆船。”

以儒家精神为主导的传统文化，是一种以人文精神和人本主义为特色的文化，它总是对政府施政方向产生约束和规范作用。《汉书·食货志》较为清楚地阐明中国传统国家治理思想及财政职能。原文为：

“殷周之盛，《诗》《书》所述，要在安民，富而教之。故《易》称：‘天地之大德曰生，圣人之大宝曰位；何以守位曰仁，何以聚人曰财。’财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。故曰：‘不患寡而患不均，不患贫而患不安；盖均亡贫，和亡寡，安亡倾。’”

聚人守位，安民为先，发展经济和推行教育（富而教之），这是儒家思想影响下施政的次第。西汉贾谊向皇帝上书《论积贮疏》，其实现目标也无非是“富安天下”。“安”之一字，由身心至家国，由本体至外用，由形而上至形而下，儒家精神一以贯之。安居乐业、国泰民安、安邦治国、民安物阜、长治久安……这些成语寄托着一个民族关于小康至大同社会的理想。

文化精神会代代传承的，进入二十世纪后，中国共产党将以人民为中心的施政精神发扬光大。在党的二十大报告中，强调“江山就是人民，人民就是江山”，“增进民生福祉，提高人民生活品质”，“不断实现人民对美好生活的向往”……这实际是中国精神的三观——“大同观、平等观、人本观”的体现。

由于存在这样的精神传统，这也就可以理解，生长在中国这片土地的几代财政学者，在关于财政本质和财政职能的研究中，似乎总是会经历“学习-挑战-回归”过程。对此，我以“国家分配论”和“国家治理财政”为代表说明。

上个世纪五十年代，中国财政学者以学习苏联财政理论为主。当时苏联专家认为“财政乃是货币关系的体系”，“财政学所研究的，是在整个社会再生产过程中价值规模都发生作用和有运用价值乃其各种形式的客观必要性的条件下，反映一定经济关系的货币关系体系。”在吸收和消化苏联财政理论后，中国财政学者开始对其进行质疑和挑战，1958年，中国人民大学王传纶教授发表论文《对“财政学”对象问题的探讨》，质疑道：“究竟财政现象是和国家有本质联系呢，还是和商品交换有本质联系？究竟财政现象是随着国家的产生、发展而产生、发展呢，还是随着商品交换？”他认为，“在社会主义制度下，财政现象的界限大大推广了。这是一个事实，这是和其他两个事实—社会主义国家有广泛的经济组织工作的职能、社会主义经济规律起越来越大的作用—同一根源的。这是社会主义财政区别于资本主义财政的重要一点，同时也是社会主义财政的大优点。”

由于中国学者感受到社会主义国家职能远大于资本主义国家职能，从国家视角分析财政问题便是顺理成章的选择，由此诞生了很有影响的关于财政本质的“国家分配论”。所谓国家分配论，是将财政本质视作为“以国家为主体的分配活动”，提出该理论的价值在于，新中国第一代财政学家“从计划经济财政的运行实践中，有意或无意地体认到了中国‘国家自主性’程度极高这一特征，从而将财政直接与国家意志联系在了一起”（刘晓路、郭庆旺，2017）。中国财政学者明显感受到，服从国家要求、服务国家需要从来都是财政的第一功能，并且，中国共产党的领导使得财政这项功能充分发挥出来（吕炜、靳继东，2021）。在西方经济学框架下，所观察的财政现象是在选举制度下博弈的结果，看不到长期稳定的执政党在领导国家建设中的作用，自然会出现财政研究的国家缺失问题。

改革开放后，中国经济面临着全面从计划经济向社会主义市场经济转轨过程，经济学又经历了一番向西方经济学全面引进和学习浪潮，在此浪潮中，财政学也不可避免地受西方财政学理论影响。在西方主流财政学教科书，一般是采取福利经济学分析方法研究财政问题，大多数财政研究是以财政政策分析和财政效应分析为主，这也是与当时我国正处于社会主义市场经济建立和完善时期相符合的。

党的十八大以来，改革开放的总目标是“推进国家治理能力和治理体系现代化”，首次提出财政的国家治理职能定位，它仿佛是财政为“邦国大本”这一判断的历史回响。与大多数理论命题由学术界提出不同，这次重大理论命题是由党中央提出的。这似乎说明，中国历史上各时期的改革者如杨炎、王安石等，会比学术界更深刻地认识到财政与国家治理的关系。由此，“国家治理财政”已是必然存在的理论，财政学界要做的工作是丰富其理论内涵而不是否定其存在与否，否则，质疑便是对中国财政历史传统的质疑。

因此，中国财政学界关于财政本质研究的两次“学习—挑战—回归”的历程，实际上是在中华文化精神影响下，在深远的历史之音感召下，在新中国成立以来社会主义国家建设实践的启发下，自觉或不自觉地精神回归。

在本书后面的各章节中，我将沿着财政是“邦国大本”的这一历史定位，探索“国家治理财政”的理论内涵，设计“现代财政制度”的整体架构与制度细节。

三、财政研究基础的新维度：公共秩序

（一）公共秩序的定义及重要性

财政要作为国家治理的基础，仅从提供公共物品的角度分析是不够的，还要考虑财政的制度供给功能。当代主流财政学研究偏重用经济学方法研究财政对资源配置效率的影响，它可称得上“配置范式财政学”，实际上，财政学研究还存在另一个分支—“交易范式财政学”，在后者的研究范式中，国家是社会成员互动的平台，财政社会成员互动的纽带，财政与国家治理天然发生紧密联系。从“财政”一词看，它包括“财”与“政”两方面，即包括经济和政治的两面，财政制度是政治制度的一个重要组成部分，在很多财政领域，财政起着重要的制度供给功能。

什么是制度？诺思在《制度、制度变迁与经济绩效》中，将制度定义为“制度是一个社会的博弈规则”；什么是政治？海伍德在《政治学》这一经典教科书中，将政治定义为“政治是社会的博弈规则”。这两个定义完全相同！也就是说，社会通过博弈形成制度的过程，就是政治运行的过程。财政作为处理公共事务的非常重要的平台，无疑最能展现社会的博弈过程和博弈结果。因此，只有把财政作为全方位影响经济、社会和政治的重要制度，才能谈到财政能够深刻地影响国家治理。

可以从非常多的角度观察到财政的制度供给功能。譬如说，预算制度表面上是对政府未来一定时期内收支计划的预测和安排，但它体现着人们在多大程度上能够影响和监督政府决策，本质上能体现人们对政府权力的限制作用；政府税收结构和税制要素的设计，不但体现着政府参与国民收入分配的过程，也能反映政府对社会各阶层利益调整的程度，或是对社会干预的程度；政府间财政关系不但反映分级预算的安排，也体现着中央政府对地方政府的权力控制。即使是在很具体财政制度或政策设计中，也能看出它作为规则对社会的约束和规范作用，例如，征收房地产税强制要求人们披露财产信息，内含着政府对社会的控制能力；同时由于房地产税具有良好的受益税性质，它也约束着地方政府行为，使其能为辖区居民提供更好的公共物品。

不过，“制度”虽然重要，但这一概念仍比较宽泛，据此很难进一步分析财政的角色。我认为，应该从制度的关键功能—增进“公共秩序”—出发，观察它与财政的联系。

什么是秩序？秩序是“符合可识别模式的重复事件或行为”，是“引导个人一套正式和非正式的规则”（埃里克和鲁道夫，2015）。它与诺思给出“制度”的定义——“社会的博弈规则”——非常接近。制度与秩序的区别是什么？埃里克和鲁道夫（2015）有一段话比较好地阐述了他们之间的关系：“人类的相互交往，包括经济生活的相互交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则，人们称这些规则为‘制度’”。因此可以说，制度是秩序的保障，秩序是制度运行的结果。

秩序的重要性在于两点：一是人的基本需要，卢梭（1982）指出，社会秩序是“作为为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”，并认为它与自由同样具有最高的价值；二是它是经济和社会运行的基础，秩序意味着信赖和合作，当社会失去秩序时，信赖和合作就会被瓦解，交易成本将迅速上升，劳动分工将难以为继，经济效率会下降。诺思等在《暴力与社会秩序》一书中指出：“当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地和他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”秩序是在人与人互动产生的，它天然地具有公共性。

制度经济家认为，制度的关键功能是增进秩序。在制度经济学家柯武刚和史漫飞撰写的《制度经济学》一书中，开宗明义就说：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，他们将所有的公共政策称为秩序政策。财政社会学的开拓者熊彼特在《税收国家的危机中》中有一句很有名的话：“一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。”显然，这些判断均是将财政作为一个巨大的制度集合来看待的。

现代经济学已经充分认识到，制度的好坏对经济表现具有重要作用。实际上，制度与经济表现之间，存在“秩序”这一关键因素。制度可简单定义为规则，而秩序则是一套关于行为和事件的模式。制度与秩序有密切关系，制度的关键功能是影响秩序的演变方向，但是不能说，秩序的形成完全来自制度，文化、信仰、政策等因素都可影响秩序。秩序分为私人秩序和公共秩序，私人秩序属于私人内部事情，不属于本章研究范畴。公共秩序是为维护社会公共生活所必需的秩序，也称为“社会秩序”。它的基本内涵概括为三个方面：一定社会结构的相对稳定；各种社会规范的正常实施；把无序和冲突控制在一定范围。

公共秩序是人的理性和自身自发性共同作用的结果，但是仅靠个体的理性和自发无法保证公共秩序稳定。原因是随着社会复杂性的增加，社会冲突风险、不确定性风险会增大，为了保证经济增长和社会秩序稳定，政府活动的范围会不断扩大，这集中体现在财政支出规模的不断扩张上。从世界范围考察，主要发达国家财政支出占GDP比重自19世纪下半叶起经历了长达百年的大幅度上升过程。

（二）公共秩序是一种社会公共需要

马克思在关于国家与经济、社会关系的诸多论述中，阐述了“社会公共需要”思想。马克思将“社会需要”分为三大类：满足共同生产条件的社会需要，如公共工程；满足共同消费条件的社会需要，如教育；为共同生产条件和共同消费条件服务的社会需要，如公共管理。社会公共需要是社会需要的有机组成部分，与历史发展阶段相关，并且它会“随着新社会的发展而日益增长”。国内财政学者在关于财政本质的争论中，也形成了“社会公共需要论”这一代表性理论。然而，遗憾的是，目前文献对什么是“社会公共需要”及其实现路径等核心问题，仍缺乏深入研究。

那么，社会公共需要的构成是什么呢？什么样的需要会使得个体的需要上升到社会公共需要呢？本章认为，个体需要主要是物质、自由、权利、秩序，对此西方自古希腊以来就有大量先哲的论述。自由和权利更多是个体需要，而物质和秩序可以上升为社会公共需要，它的表现即是公共物品和公共秩序。公共秩序具有系统性、非随机性、可理解性，对社会稳定和经济发展具有重要作用，它的价值在于：一是它是人的基本需要，如卢梭（2019）所言，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”；二是开放式秩序有助于激发社会活力，如诺思等所言，“权利开放秩序中的公民有共同的信念系统：强调平等、共享和普遍的包容”，非人际关系化交换占主导地位。也正因为如此，有制度经济学家认为：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，“所有的公共政策都是秩序政策”。

随着市场经济发展，原有的社会共同体正在瓦解，现代人在获得自由和解放的同时，也要付出沉重代价，这个代价突出表现为社会失范和失序。市场经济会破坏秩序主要基于三方面原因：一是市场经济的发展将推动人与自然的商品化，由此将严重冲击原有社会秩序；二是市场经济的发展将使得国家对社会控制放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，多元利益主体博弈将导致社会控制碎片化；三是经济增长和技术变革通常伴随着熊彼特所说的“创造性破坏”进程，由此会破坏已有的社会结构。除此之外，全球交易分工网络的扩大，实际上也给社会增加巨大不确定冲击的风险。经济发展与社会失序同步，在这样的宏大历史进程中，建设一个良性公共秩序无疑是社会公共需要，也是国家治理的核心。

（三）秩序在中国国家治理中的重要性

财政是国家治理的基础，国家治理的核心是经济和社会，财政势必要围绕国家治理的核心目标而建设。经济运行的中心是效率，社会运行的中心是秩序，效率与秩序并不是互斥关系，合理社会秩序有助于提高经济效率。那么，秩序在国家治理中有多重要呢？这需要从中国实践出发进行分析。

在古代中国，秩序从来就是国家治理的第一位目标。古代中国强调以礼治国，秩序是礼的本质，所追求的是建立一种“礼治秩序”。落实在财政原则上就是《汉书.食货志》所言：“财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也”。在这里，财的作用上升到历史哲学高度，财政的重要职能是促进一种公共秩序的建立和完善。有学者研究，中国二十五史中，出现与国家治理相关的高频词是“安危”，它的出现频数远高于“富国”“变化”“无偏”“均田”等代表效率和公平的关键词。

改革开放以来，我国逐渐由计划经济走向市场经济，国家治理的目标发生重大变化。在改革之初，国家治理以推动经济增长、实现四个现代化为主。但是随着改革的深入，我国社会发生了深刻的结构性变化，社会冲突层出不穷，社会秩序失范的现象屡见不鲜。如果说，改革开放后近三十年时间，国家治理的重心是经济治理，以满足人们不断增加的物质需要的话，那么，当前中国国家治理的很大一部分精力要集中在社会和政治治理，以满足人们建立和谐有序的社会秩序需要。“稳定压倒一切”和“建设和谐社会”这两个重要官方话语，生动地体现了国家治理中对秩序的重视。

实际上，自中国进入改革开放时期始，中国不可避免地经历市场经济发展对公共秩序的三大冲击：人与自然商品化、社会控制放松、创造性破坏。同时，从计划经济向市场经济转轨的中国，也不可避免地带来巨大的转轨成本和改革成本。而要维护公共秩序就需要财政负担一系列成本，建立起社会防护网。当然，本章所指财政对公共秩序的作用，既包括被动维护一面，也包括主动建设一面，这将在下文逐渐展开分析。

四、公共秩序的内涵及演化逻辑

（一）公共秩序特征的历史性

公共秩序存在于经济和社会生活中，随着经济和社会生活方式的改变，人们对秩序的需要也不同，也就是说，公共秩序特征具有历史性。

人们需要什么样的公共秩序？秩序的主要功能是促进人与人之间的信赖与合作，在人类社会发展的不同历史发展阶段，人们对信赖与合作的理解不同。从经济发展视角看，人类社会可分为前市场经济时期和市场经济时期，在历史长河中，市场经济只是从工业革命以后才逐渐发展起来，它在人类历史上存在的时间是非常短的，但是它对经济与社会关系有着根本性的改变作用。对此，波兰尼在著名的《大转型：我们时代政治与经济起源》一书中，详细分析了工业革命前后经济与社会关系不同，本章借助他提出的经济社会关系框架，说明公共秩序的历史性内涵。

波兰尼用“脱嵌”一词概括市场经济发展后经济与社会关系。他认为，在工业革命前，人类的经济是“嵌入”(submerged)在社会关系之中的，人们的行为动机并不在于占有物质财物的个人利益，而在于维护他的社会地位和社会权利，维持生产和分配中的秩序依赖互惠和再分配原则，而不是市场经济出现后以自利为原则。在工业革命后，市场经济需要人、资本、土地遵循价格规律，变为可流动的生产要素。如果经济仍旧嵌入在社会中，那么要素就不会流动，市场经济也就发展不起来。为此，发展市场经济之前，需要经历一个经济从社会中“脱嵌”的过程，这样，“物品生产和分配的秩序都被委托给了自发调节的市场机制”。从我国的市场经济发展历程中，也很明显地可看到经济从社会中的“脱嵌”过程：国有企业职工下岗、农民进城打工、住宅的货币化、工业化侵吞农村土地……这一系列进程深刻地改变了经济与社会之间的关系。

由于经济与社会关系的这种转变，整个社会所需要建立的公共秩序也不同。在经济嵌入社会的前市场经济时期，重视的是生活伦理，国家要通过王权、神权、礼治等保持社会稳定，人们之间的信任与合作往往基于社会身份进行；在市场经济时期，重视的是商业伦理，政府要通过促进要素流动、保障产权等提高经济活力，人们之间的信任与合作往往基于价值判断进行。在前市场经济时期，要强调的公共秩序是等级身份与服从；在市场经济时期，公共秩序的主要特征是强调要素自由流动与创新。对此，诺思用“权利限制秩序”和“权利开放秩序”概括两个时期的秩序特征：在前者秩序中，人际关系是重要的；在后者秩序中，拥有公民身份的个人在广阔的社会行为领域里互动，人际关系的重要性降低。

由于公共秩序特征的历史性，因此不能说哪个时期的秩序更为良好，只能说，经济和社会的变化，会对公共秩序造成什么样的冲击？根据不同历史时期的经济和社会特点，应建立什么样的公共秩序？

（二）秩序演化的两种途径

秩序尽管重要，但它是怎么形成的？制度经济学认为，秩序演化遵循两个路径：一是自发秩序，二是人为秩序。

自发秩序观点认为秩序像市场经济一样，由“无形之手”指引来协调并实现最优。Hayek认为：“人类智识远不足以领会复杂人类社会的所有细节，我们没有充分的理由来细致入微地安排这样一种迫使我们满足于抽象规则的秩序。”自发秩序基于这样一种信念，即社会没有一个属于自己的本体，社会组织无法协调复杂的演化系统，也没有人能够预见演化路径。在市场交易中形成的自发性行动秩序，将使得市场主体能够搜寻和获取有益的知识，并逐渐形成一种行动规则，它可以起到稳定人们预期、矫正错误、保持经济社会系统稳定的作用。

人为秩序（也称计划秩序）观点认为，秩序由“有形之手”指引，直接凭借外部权威，靠指示和指令来计划和建立秩序。在家庭和企业内部，基本是靠有组织和有计划的秩序。即使是市场机制的出现和发展，波兰尼在详细分析市场经济发展历史进程后，发现通往自由市场之路的打开和保持畅通，有赖于中央政府对经济社会持续的、强大的干预，由于他提出一个惊人的判断：市场发展也是人为设计的结果。按他的话说：“自由放任是有计划的，而计划却不是。”

对秩序的演化路径的不同观点，产生了对政府通过设计制度干预公共秩序的不同理解。如果认为自发秩序有较大优越性，那么财政制度需要被动地适应经济社会的发展，例如，当收入分配不平等加剧时，需要改革个人所得税制度来调节分配；如果认为人为秩序有较大优越性，那么财政制度需要主动引导经济社会的发展，例如，累进个人所得税的设计一开始就有意促进社会公平，同时还要发挥它对社会控制的重要作用。

不论是认同自发秩序的优越性还是人为秩序的优越性，毋庸置疑的是，财政制度均会对公共秩序产生重要影响。不同的是，如果是认为人为秩序有较大的优越性，那么，在设计财政制度时，会更强调它对公共秩序的活动引导作用，财政活动范围会更广、财政活动内容会更深入。

图7、公共秩序与财政的关系

五、市场经济发展对公共秩序的冲击

公共秩序是怎么遭到破坏的？当识别出秩序遭到破坏的根源时，才可以有针对性地设计财政制度，使其发挥建设良好公共秩序的作用。

冲击公共秩序的有外部因素和内部因素，外部因素来自外部力量冲击，如战争、灾难等，外部冲击具有不可预知性，需要关注的是内部因素的冲击。以自由竞争为特征的市场经济发展，一方面极大地释放生产力，另一方面也对原有社会秩序和政治制度造成严重冲击。现代人在获得自由和解放的同时，也要付出沉重代价，这个代价突出表现为社会失序。市场经济发展会破坏社会秩序的原因主要基于以下两个方面。

（一）人与自然商品化破坏原有的社会秩序结构

自工业革命后，人类社会开始进入市场经济时代，它既极大地促进了经济增长，也通过商品和要素流动极大地促进了人的自由。随着以苏联为代表的计划经济实验失败，强调发展自由竞争市场经济的思想也逐渐成为很多人的共识。然而，早在1944年，波兰尼在其名著《大转型：我们时代政治与经济的起源》中就指出，市场既是一种自由的力量，也是一种野蛮的力量。如果不对这种力量加以有控制，那么“一般而言，经济进步总是以社会混乱为代价的”。在此书中，波兰尼深刻地剖析了市场发展与社会失序的关系，所提出的一系列富有创造力的概念和思想至今仍是学界研究的重要主题。

为什么市场经济发展会伤害到社会？波兰尼指出，市场经济发展分为两步，先是商品自由流动，然后是生产要素自由流动。商品自由流动可以增加人们选择的自由，并促使生产扩大，但是生产要素自由流动将产生一系列负面结果：要增加劳动力的流动性就需要增加工资的弹性、增加就业的波动，“这样才能让饥饿这条鞭子迫使人们转向劳动力市场”；要增加土地的流动性就需要将人们驱离世代居住的家园，到城市里寻找工作；要增加资本的流动性，就要通过货币供给的涨落来改变收益预期，这样不可避免对一些组织造成严重破坏。从中国近三十年狂飚突进的经济发展中，不难看到原有的社会秩序所受到的巨大冲击，例如大量国有企业职工下岗、农民被迫进入城市打工、土地不断遭到城市扩张的侵吞，等等。

（二）多元利益主体博弈导致社会控制碎片化

市场经济本质上是一种自由的力量，在这种自由力量冲击下，国家对社会的政治与经济控制势必要逐步放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，由此会涌现大量的社会组织。面对如此众多的社会组织，原有的国家支配社会的模式会逐渐瓦解。在政府权威退出的地方，不能简单地认为由社会自我组织会自动建立良好社会秩序，相反，它会使得社会控制碎片化。

以中国为例，在中国自鸦片战争后面临的“千年未有之变局”中，社会组织一直处于不断的解体和重构过程中。封建社会的治理采用“皇权-士绅”双层治理形式，县以上采用皇权下郡县制治理模式，县以下采用士绅治理，即“皇权不下县”（吴晗、费孝通，1988）。随着商品经济的冲击，传统的士绅社会在农村逐渐解体，农村社会面临失序的危险。中华人民共和国建立后，我国一度通过“党支部—村委会”双重领导形式对农村社会实行强有力的控制，改革开放后，随着市场经济发展，农民和土地流动性增强，这种双重领导形式在农村也逐渐失去原有的权威。

然而，人毕竟是群居动物，必须依托一定的社会组织才能开展他的社会活动。在国家失去一部分对社会的控制时，社会会自发组织起来，从而形成各种各样的组织形态。以我国为例，随着改革开放的深入，社会形态无可否认地发生了巨大变化，图8显示，2000年后，我国社会组织单位数和民办非企业单位数呈暴发式增长，这还未算上互联网时代以“微信群”、“QQ群”等为代表的大量的崭新准组织形式。

图8、社会组织单位数和民办非企业单位数

资料来源：《中国统计年鉴》，中国统计杂志社，2021年。

社会组织发展具有双重属性，一方面它可为参与者提供保障，部分承载政府的职能，可以减轻政府的负担；另一方面，它又是强有力的集体行动载体，对政府权威可能造成挑战。在政治学者米格代尔《强国家、弱社会》一书中，通过对非洲社会发展事例分析表明，大部分非洲国家的权力建制没有彻底渗透到村社管理层面，形成碎片化的社会控制局面，而这种社会控制主要掌握在各部落手里。如果出现这种局面，那么社会极易出现涣散且无序状态。在中国民国时期上海、天津等市场经济相对活跃地区，在政府权力频繁更迭的背景下，青帮、洪帮等黑社会势力迅速膨胀，这正说明如果政府不能有效控制社会，社会自然会涌现出有力量的组织来替代政府控制社会。

（三）“创造性破坏”冲击现有秩序

经济增长和技术变革通常伴随着经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”。当一个经济体经济发展水平还比较低的时候，推动经济增长的主要动力可来自资本积累、劳动投入和技术模仿，这时经济增长的收益往往可以为大多数人分享，也就是说，增长导致共赢的结果。可是，当经济发展到较高水平时，要素投入的边际收益会递减到较低水平，此时持续的经济增长要求创新，而创新必然伴随创造性破坏进程。它在经济领域内体现就是新技术替代旧技术、新产业替代旧产业，它必然同时产生受益者和受损者，它传导到社会领域就是破坏已有的社会结构，在政治领域内就是破坏已经建立起来的权力关系。这是一个打破稳定与重建秩序的过程。

随着我国经济越来越迈向技术前沿，这种“创造性破坏”的影响也会越来越大，而为了实现创新发展战略，我国只有积极面对这种影响，激发地方政府和微观经济主体的积极性。包括：根除为了少数人获益而征用其他人的资源、建立准入壁垒和抑制市场作用的经济制度；赋予大众和地方政府更多的资源配置权力；接受创新带来的失败风险。因此，“创造性破坏”进程本身需要权利（包括政治权利和经济权利）进一步向地方政府和大众开放。

在图9，呈现了市场经济发展对公共秩序的冲击机制。

图9、市场经济发展对公共秩序的冲击

（四）财政理论从公共物品延伸到公共秩序的必要性

公共物品理论是财政学理论的出发点，霍布斯、休谟、斯密等都对其有论述，而对公共物品概念的系统性阐述体现在萨缪尔森的两篇论文中，其基本观点是公共物品具有两大特征：一是非排他性，指无法排除他人从公共物品中获得利益；二是非竞争性，指增加消费者的边际成本为零。尽管萨缪尔森界定了公共物品的特征，但是马斯格雷夫、布坎南、奥斯特洛姆等学者对公共物品的内涵一直没有停止过分析，所研究的问题包括公共物品的分类、作用，以及供给的制度条件等一系列问题。

总体上看，公共物品理论比较偏重于产品的自然属性（产品包括无形产品，如国防），强调在商品交换过程中，由于市场失灵的存在，市场无法提供具有非排他性和非竞争性特征的产品，因此需要政府提供，目标在于促使市场机制的有效运行。与公共物品理论相比，公共秩序理论比较偏重于制度的社会属性，强调经济秩序是社会秩序的一个组成部分，它对经济和社会均有着根本影响，政府需要借助财政手段来实现社会有效运转，它的目标是实现人的全面自由发展。

需说明的是，公共物品与公共秩序并不是互斥关系，两者有一定的交集：公共物品会影响到公共秩序，甚至一些学者认为秩序本身就是公共物品；重视公共秩序并不是否定公共物品的作用，而是强调它的秩序含义，且要财政同时重视对经济秩序与社会秩序的影响。

财政研究不同维度差异见表1。

表1、财政研究的不同维度：公共物品与公共秩序

从“公共秩序”这个重要概念和重要社会现象出发，经拓展的传统财政理论的研究内涵，我姑且将之称为“现代财政理论”。现在可以比较一下传统财政理论与现代财政理论两者的理论基点不同。

图10、传统财政理论中财政作用/图11、现代财政理论中财政作用

图10呈现的是大多数财政学教科书中所阐述的财政角色。由于“市场失灵”的存在，政府需要通过向家庭和企业征税来提供公共物品，在征税和提供公共物品过程中，财政会对要素市场和产品市场产生很大的影响，这是一个标准的新古典主义经济学分析框架。而图11呈现的是现代财政理论中的财政角色，它强调财政对经济和社会两方面治理功能。

需强调的是，财政影响公共秩序的方向是让社会形成有活力的秩序，而不是相反。如果以冰、水、汽三种形态形容秩序的话，冰的状态是沉寂的秩序，汽的状态是紊乱的秩序，水的状态才是有活力的秩序。一个强大的国家，既要建立在强大的经济基础上，也要建立在强大的社会基础上。强大经济的表现是经济效率高和总量大，强大社会的表现是社会形成有活力的秩序。

六、结论

财政理论研究的出发点应从公共物品拓展到公共秩序。与公共物品理论相比，公共秩序理论旨在维持一个社会有机体的存在与发展，维护一种社会制度的正常有序运转。公共物品强调的是商品的自然属性，而公共秩序强调制度的社会属性，前者是静态的、强调商品的技术特征，而后者是动态的、强调社会公共需要的社会性和历史性特征。财政目标不仅是促进市场机场的有效运转，而且是“人的全面自由发展”。总结本章的研究，主要有如下三个理论要点：

第一，“公共秩序”是人的基本需要和经济社会运行的保障。秩序是引导人们行为的一套规则，是制度运行的结果，它既是人的基本需要，也会对经济、社会和政治治理产生重要影响。

第二，秩序演化遵循两个路径，它们对财政活动范围和内容的要求不同。一是自发秩序，秩序象市场经济一样，由“无形之手”指引来协调；二是人为秩序，秩序由“有形之手”指引，直接凭借外部权威，靠指示和指令来计划和建立秩序。后者对财政活动要求范围更大、内容更多。不论是认同自发秩序的优越性还是人为秩序的优越性，财政制度均会对公共秩序产生重要影响。

第三，现代财政制度强调它对公共秩序的治理作用。人类经济进入市场经济阶段后，由于人和自然的商品化导致的经济从社会中脱嵌、多元化利益格局形成导致的集体行动的加强、创造性破坏导致的既定秩序不断被打破，公共秩序不断面临冲击和重建过程。财政要积极参与社会和政治治理，既满足人们不断增加的物质需要，也要满足人们建立和谐有序的社会秩序需要。

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