聚焦“地方财政运行与财政体制改革”，CMF中国宏观经济专题报告发布

本文字数：9099字

阅读时间：23分钟

11月9日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第56期）于线上举行。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“地方财政运行与财政体制改革”，来自政界、学界、企业界的知名经济学家及行业专家刘元春、毛振华、郑涌、樊勇、吕冰洋、罗志恒联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员吕冰洋代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕以下两个方面展开：

一、地方财政运行状况及其结构

二、如何调整财政体制来解决地方财政困难

一、地方财政运行状况及其结构

今年地方财政运行有较大压力，在媒体上经常会看到地方财政紧张，地方财政压力大，地方财政困难等相关问题。地方财政运行状况与地方财政收入、支出、转移支付等密切相关，财政体制是影响地方财政收支和转移支付的关键因素，因此，地方财政运行与财政体制密切相关。今年5月，国务院办公厅出台了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，在党的二十大报告中，关于财政问题提出三个关键词“健全现代预算制度、优化税制结构、完善转移支付体系”，均关系到地方财政体制和地方财政运行问题。

1、地方财政状况概览

2016年以来，全国财政收入状况整体出现下滑趋势。2021年有较高增长，主要是因为2020年受疫情影响下滑，底数比较低导致增长高，当然总量也有增长。今年收入增长下降较大，但支出保持着正向增长。1-9月累计，全国一般公共预算收入153151亿元，扣除留抵退税因素后增长4.1%，按自然口径计算下降6.6%。

分中央和地方看，中央和地方财政收入2021年有所增长，但近年以来总体呈现下滑趋势，支出增长率整体也处于下降的趋势。

中国财政预算由一般公共预算收入、社保基金收入、政府性基金收入和国有资本经营收入组成。在一般公共预算收入中有税收收入和非税收入。媒体有时候会把四本预算加起来算为宏观税负，这是不合适的。因为在政府性基金收入主要构成是土地出让收入，而土地出让收入中约有四分之三左右是成本补偿性支出，比如对拆迁农民的补偿。这些不能完全看成是政府自有财力。

中央和地方关系中，中央取得的很大一部分收入是用于对地方的转移支付，2021年中央本级支出是3.5万亿，对地方转移支付是8.3万亿。

地方主要财政收入来源是一般公共预算收入和政府性基金收入。社保基金收入要封闭运行，只能用于社保基金支出，不能用于其他财政科目调剂。所以，一般看地方财政状况时，主要看一般公共预算和政府性基金状况。

财政主体是一般公共预算收入，其中主要是税收。税收主要来自于增值税、企业所得税、消费税、个人所得税这四大税种。中央和地方很多税种要进行分享。地方的主要税收来自于增值税、企业所得税、个人所得税、契税、土地增值税、城市维护建设税等税种。如果这些税收的税源出现较大下降，地方财政收入就会下滑。

从税收与一般公共预算增长的状况看，2021年下半年以来，一般公共预算收入与税收收入都处在负增长状况。一般公共预算收入由税收和非税收入组成。今年税收收入出现较大下降，非税收入处于上扬趋势，形成较大反差。一般公共预算收入增长率高于税收收入，很重要的原因是非税收入增长速度超过税收收入。

2019年地方财政支出增长率高于2020年，2021年整体上没有怎么增长。当中，大量的支出都是处在负增长的状态。处于正增长的主要是教育、社会保障、科学技术和债务付息支出。从长期趋势来看，地方民生性支出增长率在上升，这是与我们大力发展民生有密切关系的。在民生性支出增长的同时，行政管理支出占比大幅下降，这与这几年大幅压缩“三公经费”为代表的行政管理支出有密切关系。

从各省份一般公共预算收入增长率来看，今年1-8月，大多数省份的一般公共预算收入是负增长的，正增长的有内蒙、山西、新疆等地区。一般公共预算收入主要由税收组成，税源变动情况与财政收入增长状况密切相关。黄线为今年各税种增长的状况，可以看到增值税和契税等税收收入处在负增长，正增长幅度比较大的是资源税和耕地占用税等。内蒙、山西、新疆、陕西保持正增长是有原因的，因为它们都是资源大省。

政府性基金收入自去年以来处于下滑趋势。这是由于政府性基金主要来自于土地出让收入，土地出让收入下滑使得整体政府性基金收入增长下滑。

土地出让收入下滑主要是受到土地招拍挂的影响。今年土地交易量下降明显，这就使得今年前三季度政府性基金收入完成度没有达到75%。

一般债与专项债这几年都处于增长趋势，特别是专项债。专项债对扩大投资，保持经济平稳运行起到重要作用，其使用也比较透明规范。城投债今年的发行和净融资相比去年都不容乐观。最近几年确实增加了对维持经济平稳运行起重要作用的专项债的发行额，主要投入在基建相关、保障性安居工程等项目上。

对债务可持续状况的分析主要包括以下几个指标：偿债率、利息支出率、债务依存度，地方债负债率。偿债率=还本付息额/（地方一般公共预算收入+政府性基金收入），地方偿债率在上升，利息支出率也在上升。债务依存度和债务负债率能够反映地方的还债能力，这两个指标虽然有所上升，但是幅度不是太大。

地区间有很大的差别。无论是显性债务率（即一般债），隐性债务率，还是广义债务率（广义债包括显性和隐性债），西部地区都是高于东部和中部的。分省份看，有些西部地区省份的广义债务率是高于东部地区省份的。

2、地方财政产生压力的原因

今年地方财政整体上有很大的压力。财政压力的产生主要与四方面相关：一是财政收入状况，它主要由税源、土地交易变化引起；二是财政支出状况，它主要受政府职能履行状况影响，如疫情反复冲击会使得政府相应支出增加；三是积极财政政策的影响，大规模减税降费会影响财政收入和经济运行；四是本报告所说的财政体制因素。今年继续施行组合式税费支持政策，这对地方财力带有较大的冲击。

2013年以来，我们采用了一系列减税降费政策。从2013年到2017年累计降税3万亿，2018年以来连续几年减税降费规模均很大。在中国财政体制中，主要税种是共享的，减税降费势必影响到地方财政收入。今年新增退税减税降费2.64万亿，大规模的减税降费对地方财政收入会产生重要影响。

财政收入下滑使得地方财政运行出现困难，地方一定会采取措施解决这个问题。上图为累计税收收入占一般公共预算收入的比重，2022年税收占比下滑，意味着非税收入上升。地方采取的办法是盘活闲置国有资产、与矿产资源、景区经营权等有关收入。财政部这两个月连续两次发文指出，“严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或虚假交易，以变相虚增财政收入”，也就是说部分地区财政收入中有来自于变相虚增的财政收入。10月14日，财政部下发关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知，明确指出“坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担”，“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，以弥补财政收入缺口”，也就是说这种现象在地方层面一定程度上是存在的。在地方财政困难的大形势下，要更加关注这些问题。

二、如何调整财政体制来解决地方财政困难

1、财政压力主要体现在县乡级

1994年分税制改革是一个重要的历史节点。分税制改革后，地方支出整体呈现上升趋势。现在90%左右的支出由地方完成，而地方财政收入占比基本上处于50%-60%之间，其中有一个很大的收支缺口，依靠转移支付来解决。所以，转移支付占中央财政支出的比重很高，达到70%左右。在各类财政支出中，地方普遍承担大量的财政支出，很多时候承担了90%以上。中国是由五级政府组成，各级政府承担责任不一样。省级政府财政支出占比下降，县乡级上升，市级持平。财政的压力主要体现在县乡级，市级压力也不小。

2、西部地区高度依赖转移支付

各地区财政状况不同，西藏等地区是高度依赖于转移支付的，而沿海地区对转移支付依赖度比较低。从结构上看，转移支付主要是靠一般性转移支付。专项转移支付曾经占很高比重，2019年改革后占比大幅下降。一般性转移支付主要是按照因素法分配的，地方有较大的自主权，特别是一般性转移支付中的均衡性转移支付；专项转移支付主要是项目法分配的，地方自主权相对较小。2019年改革后，大幅度减少专项转移支付，增加一般性转移支付，其中主要增加的是共同财政事权转移支付，它是配合各个领域财政事权和支出责任改革而产生的。当然，转移支付体系改革还在路上，二十大报告也专门指出要完善转移支付体系。

3、改革开放以来财政体制演变

改革开放以来，财政体制从“分灶吃饭”体制转向分税制。从1994年确立分税制后也在不断进行改革。过去分税制重点在税收分享的改革，即政府间关于财政收入分配关系的改革。2018年以来，主要推进在财政事权和支出责任的改革，在各个领域都做了相应的部署。中央出台文件后，地方也进行了相应的改革，各省出台各个领域的财政事权支出责任改革。

4、财政体制改革的关键词

今年下发了《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，主要涉及以下问题：清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。

地方财政运行要有收入，因为要支出。支出与地方承担的事权相关，但这些事权中有些事情不是地方的，而是中央的事，比如长江流域治理。长江贯穿很多省市，长江治理属于中央事权，但它的治理要落到地方层面执行，相应的支出责任可能落在地方层面。地方承担过多支出责任后就会出现收支缺口，就需要转移支付解决问题。这里涉及到财政体制安排问题。

自1994年分税制改革以来，省以下财政体制的改革动作频频，各省一直不断地出台文件。通过分析1994年以来各省的财政体制改革文件，可以看到财政体制关心的核心问题包括如下关键词：

统一领导。从中央到省，财政体制改革必须坚持统一领导，否则改革推动不下去。

困难。财政体制改革很大一部分要解决地方财政困难的问题。

分担。建立各级政府分担机制，这是因为政府间存在很多交叉事权的问题。

积极性和激励。财政体制要注意调动地方积极性，特别是发展经济积极性。这是自改革开放以来我国财政体制改革坚持的原则。

均衡和平衡。财政体制要考虑缩小地区差距问题，我们研究发现，地方财政收入差距比较大时，财政收入分享更加向上级政府集中。

政府间财政关系的调整是很大的一个问题，它是央地关系的重要组成部分。财政体制的调整，主要涉及到财政事权、财权、转移支付。财政事权是事权的重要组成部分，事权分配要依据外部性原则。外部性越强，比如长江流域治理、青藏铁路修建等，这些事权要集中在上级政府，要收权；异质性越明显的，比如民族地区事权等，这就要分权到下级政府；信息复杂性越强，上级政府不掌握信息的应该分权给下级政府；有较大规模经济的，比如服务区域均衡发展战略，修建大型基础设施等，就要收权在上级政府。同时，还要考虑在调动各级政府的积极性的同时，让整体利益达到最大化，即满足激励相容原则。

1994年分税制改革，对当时中央和地方事权进行了划分。但事权划分难度很大，涉及到法律对各级政府职能确定的问题。事权的本质就是各级政府的职责，各级政府职责划分很多时候是属于行政管理体制改革问题，需要顶层设计和整体推动。财政体制改革无法影响整体事权改革，只能就财政事权和支出责任进行调整，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。2016年后，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，列举出了一些关于中央与地方财政事权分配存在的问题，包括政府职能定位不清、财政事权和支出责任划分不合理、职责交叉重叠、省以下不规范、法治化程度不高等。

5、推进财政体制改革要从几个方面入手：转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系

1）一些公共物品的供给可以交给市场的，政府就不要插手过多

有些混合公共物品，带有竞争性或者非金融性、排他性的，理论上可以由社会提供，至少是政府与社会合作提供的。这时候如果政府包揽过多，相应的财政支出肯定就会多，财政压力增加就是不可避免的。所以，第一步要转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系，在有些领域像教育、医疗等等都可以扩大社会投资的渠道，以此激发社会活力，同时也减轻政府支出的压力。

2）政府要合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定政府事权与支出责任划分

这里涉及到权力细致分配的问题，分配到事权包括决策权、执行权、监督权。有的权力，比如事权中的决策权，像教育标准的确定、老师工资的标准、学生支出的标准是可以放到上级政府。花钱这一方要根据外部性、信息不对称等情况，来确认该落在哪一级政府。这时候可以进行合理的分割分配，确定相应政府的职能。

现实中，自中央到省各级政府相关的体制改革文件非常多，打补丁的文件也很多，这就会导致一些政府及事权支出责任划分的不规范、法治化程度不高的问题。县乡级财政压力很大，很重要的原因是承担了上级政府交办的很多任务。这些任务的事权属于上级政府，但落脚在下级政府，下级政府承担了支出责任。这就需要让财政事权支出责任划分更加规范，通过一般性转移支付弥补地方收支缺口，地方资本性支出要确立好融资渠道。

转移支付要研究的问题很多。2019年进行的大改革，增加了共同财政事权转移支付，这一改革还在进行中。行政管理体制的改革与纵向行政架构的设立有密切关系。

6、改革的方向应该是增加均衡性转移支付与分类转移支付

均衡性转移支付按照公式算出地方的收支缺口，钱给地方以后，地方有较大的自主权，这有利于调动地方的积极性。但是也可能会存在逆向激励，即地方发展得越好，得到的均衡性转移支付就越少。并且地方提供相关的公共物品，不见得与当地的民生需求吻合。为了既调动地方积极性，又使地方公共物品的提供与上级期待的目标保持一致，应该设立并扩大分类转移支付，它是因素法与项目法结合。通过因素法计算出这个地区缺教育资金，就给它增加教育转移支付，但这笔钱不允许用在医疗、基本建设支出上，只允许用在教育上。而在教育中的具体用途是什么，上级政府不管。举个例子，告诉你这笔钱要用在教育上，你是用在校舍改造、营养午餐计划，以及更具体的营养午餐计划买什么样的食品，上级政府不要干预。分类转移支付介于一般性转移支付和专项转移支付之间，现在的财政体制中还没有这样一个科目，可以在财政收支科目改革中增加这样一类，并在实际中得到广泛应用。

大家很重视地方合理税基的选择问题。地方税的设置要考虑几个问题：调动地方积极性，保持地方财政收入稳定，以及促进地方政府职能转变。主要可选税种有增值税、企业所得税、选择性消费税、一般性消费税、个人所得税、房地产税。房地产税和一般性消费税都没有开征。

怎样设置合理的税制、税收分享体系是非常考验政治智慧的。现在地方税的特点主要是流动性税基，纳税人主要为企业纳税人。流动性税基的好处是可以调动地方发展经济的积极性，但负向影响是激发地方政府间的“逐底竞争”，因为税率越低越有利于招商引资并发展经济，这就不利于经济高质量发展，不利于建设统一大市场，不利于地方政府职能转变。

改革大致有几个方案。

1）当前比较可行的是分享改革，分享主要税种——增值税

有两个可行方案，以消费或人口额分享。地方分享的增值税主要取决于当地的消费和人口状况，这使得地方财政收入与当地居民的受益状况密切相关，有利于地方政府职能转变，也能够根据预算状况来调整地方财力，解决地方财力困难的问题。

2）按照消费地原则进行清算调整

当前研究提的比较少，我们认为这是比较创新的方案，相对容易操作。根据发票里面的信息，地方分享按照域外消费原则集中清算，例如，北京企业开出的增值税发票分为两部分，一部分是开给北京市内的，另一部分是开给外省的，开给外省的发票做为北京市税收分享的依据。这既会调动地方积极性，也使得北京市无法干预外地的需求，有利于推动统一大市场的建设。

对于消费税征税环节下移的改革，文件上一直在说但还没有推行。有一种声音是将征税环节移到批发零售环节，并让地方从中分享收入。我们认为这个方案不太可行，因为消费税占税收收入比重只有8%，解决不了多大问题。并且消费税主要来自于烟、油，它们有很好的纵向管控渠道，中央统一征税并归中央就很好，如果作为地方税的话，容易引发较严重的税收竞争。

当前非常值得关注的问题是非规范税收返还。地方政府为了招商引资，会答应将部分税收以各种或明或暗的形式返还给企业。税收返还使得地方财力进一步下降。例如，地方政府征税10亿，返还给企业1亿，地方真正财政收入是9亿，并不是帐面上的10亿。税收返还破坏了统一、规范、竞争有序的市场环境。税收返还降低企业实际税负，进而导致企业之间的税负不平等，违反了税收中性原则，也就意味着政府对市场的干预力度在加大。这不利于高质量发展、不利于建设统一大市场，不利于保持地方财政平衡，并且不利于财政管理规范。这是当前面临的一个问题，需要通过财政体制改革来解决。如果增值税不是按照生产地原则进行分配，而是按照消费地、按照人口或者发票清算机制调整，这个问题会缓解很多。

总体来说，财政体制改革是一个大问题，涉及到财政事权、支出责任、转移支付体系、政府间收入划分等问题，是一个系统性工程。同时，它是保证地方财政运转的基础性制度安排。

论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕“地方财政困难出现的原因、财税体制改革的方向”等问题展开讨论。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华认为，当前我国地方财政问题涉及到经济结构周期性的调整，重点是房地产行业出现趋势性下滑。从财政体系内部看，预算体系和非预算体系这两大体系未来的改革值得期待，需要建立科学的地方税收体系和改善地方税收结构。

地方政府的权利是中央政府权利的延伸。要彻底解决历史遗留问题，可以考虑把地方政府债务用国债来置换，在财政循环内部建立地方政府和中央政府的某种契约关系。还要采取统一的新老划段政策，建立更加完善清晰的体系，明确树立税法的严肃性。

总体来说，当前面临的压力很大，财政部门的功能和作用都在不断上升，要加大财政支出的力度，保民生、保经济，扶持经济发展，也要防止头痛医头，脚痛医脚的倾向出现。

上海财经大学校长，中国人民大学原副校长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人刘元春认为，目前的财政问题是趋势性，也是特殊时期周期性的产物。要寻找到一些突破口，在一些特殊事件下进行改革。

目前地方财政面临着以下问题：1）收支不平衡；2）地方财政、地方投融资平台、地方国有企业、地方中小金融机构的四角关系恶化；3）省以下财税体系的落后，直接导致基层政府出现崩塌，尤其是“三保”上出现了前所未有的压力。

刘元春认为解决地方财政问题需要更加系统的思考。目前地方财政无论从总量，还是从结构、内部循环关系来讲，已经不适应高质量的发展。中央和地方的关系需要全面梳理，同时税制结构必须要进行优化，转移支付的领域、方式也需要进行全面重构。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，当前地方财政的运行极端表现为：收支矛盾加剧，财政压力下部分区县流动性和支付风险的上升，以及区县的财政重整风险明显上升。财政困难表面上是收支矛盾的情况，实际上是一种财政能力和财政责任的不匹配和矛盾的问题。

在整个宏观经济社会发生重大风险导致经济下行时，财政作为国家的基础和重要支柱，不仅有逆周期总量调节的效果，还有结构性改革的效果，所以这些年对财政政策的依赖度越来越高。财政改革是必要的，但改革又带来一些新的问题，需要新的措施去应对解决。

针对目前面临的财政困难，短期来看应增加收入来源，税收方面主要是消费税、资源税和环保税有增收空间。中长期应进行相应的体制改革，包括：1）界定政府规模，简政放权；2）深化财政体制和税收制度改革；3）深化社保制度改革；4）建立多元目标下的地方政府激励约束机制；5）优化债务结构，提高国债占比；6）加强政策、金融、产业政策间协调。

厦门国家会计学院纪委书记、副院长郑涌指出，当前财政面临的困难确实存在，既有经济结构调整的经济下行的基础影响，同时还有政策因素的影响。未来五年是全面建设现代化国家的关键时期，所以基本公共服务均等化水平要明显提升，这就需要转移支付调节力度进一步加大。

郑涌对于下一步深化财税体制改革的建议有：1）财政体制改革需加强财政资源统筹，包括政府性资源、资金和资产、预算与债务、预算的年度间统筹；2）财政事权和支出责任划分需继续推进，要适度强化中央事权和省级事权比重，同时要确定好共同事权；3）结合税制改革进一步完善收入划分；4）进一步优化转移支付制度，推动基本公共服务均等化；5）重视省以下财税体制改革，进一步加强“三保”资金的保障，建立现金长效保障机制；6）各层级全面实施绩效管理，实现花钱必问效，无效必问责的绩效管理机制。

中央财经大学财政税务学院党委书记樊勇认为，地方财政压力产生的原因首先是分税制的体制问题，即财权与事权不匹配。此外，制度性的保障不健全也是导致财政困难的原因。在收入事权划分不清晰时，转移支付就是在困难的时候会发挥关键性作用的兜底性的制度。建议适当强化中央事权和中央转移支付的能力，并且推行资金直达。

樊勇指出，探讨地方税收体系的构建比较适合我国的税收机构和我国政府目前的税制结构。在地方税体系税源建设中，也强调要改革税种。对于生产地向消费地转移改革增值税制度，需要慎重考虑。

延伸阅读