吕冰洋：新一轮财税体制改革前瞻

吕冰洋  中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：7404字

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一、新一轮财税体制改革的背景

2023年底中央经济工作会议中有一句话：要谋划新一轮财税体制改革。这句话引起了学术界和社会各界的广泛关注。从中国历史上看，每次财税体制改革都对经济社会发展起到重要作用，对重构财政格局乃至奠定中国式现代化进程的制度基础都起到非常重要的作用。

对于财税体制，党的十八届三中全会对财税体制有一个非常高的定位：科学财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这里需要说明财税体制的内涵。财税体制和财政体制有区别，传统常说的财政体制改革一般特指中央和地方财政关系的改革，而财税体制则包括了中央地方财政关系、财政收入制度、财政支出制度、预算管理等等一系列制度，财税体制改革是指这一系列财政制度的改革。关于财税体制改革，从“十四五”规划到去年中央经济工作会议、二十大报告都进行了一些谋划。“十四五”规划提出“健全符合高质量发展要求的财税金融制度”，里面特别点出了完善转移支付以及完善税收制度；二十大报告提出“健全现代预算制度、优化税制结构、完善财政转移支付体系”。可以说，财税体制改革已经箭在弦上。

新一轮财税体制改革主要有五个方面的背景。

1、经济下行压力

我国从2018年进行大规模减税降费改革以来，财政政策在推动供给侧结构性改革、服务经济高质量发展一直在发力，但同时也导致财政政策空间在缩小。近十年来，在税收方面减税降费退税累计有13万亿以上的规模，这导致财政收入占GDP比重在不断下滑，税收政策作用空间也在不断减少。要想调动市场主体积极性、推动经济发展，从财政角度看，一是要靠政策刺激，二是要靠体制改革来激活各方面的活力。在政策空间缩小的情况下需要用财政体制来调动各方面的积极性。

2、共同富裕目标

共同富裕包括两方面：一方面是效率，一方面是公平。推动经济发展要激发经济内生活力，同时财政也是促进公平分配的非常有力的工具，因此财政体制的制定就需要考虑到这两方面需求。

3、经济全球化

经济全球化导致国际税收竞争加剧，我们要考虑提高企业的国际竞争力以及如何吸引更优秀的人才。举个例子，美国个人所得税最高税率37%，以及现在全球各个避税地都对吸引企业投资起到重要作用，这种情况下中国在设计相关财税体制时，一定要考虑国际财政竞争的因素。

4、经济数字化

数字经济的蓬勃发展很大程度上改变了传统的经济形态，它对财税体制带来了不少挑战。一个是税制设计需要考虑到数字经济，比如法国已开始征收数字服务税。对数字经济该如何征税，传统税制比如增值税这种制度是否能够很好地应对现在经济数字化的挑战，这都是需要考虑的。同时，平台经济的迅速发展也带来了地区税收分配不均、税收与税源相背离的问题，这种情况下如何在地区间分配相关税收也是一个问题。

5、人口老龄化

2021年刚完成的人口普查显示中国人口老龄化程度达到了16%，未来人口老龄化程度还会越来越高。人口老龄化对财税制度造成两方面挑战：首先是社会保障支出的增加，现在每年财政对社保基金每年有两万多亿的补贴；其次是税基转变问题，由于劳动人口在缩小，将来基于劳动所得的税基规模可能会萎缩，而人口老龄化带来的消费税基可能会增加。借鉴日本的经验，日本老龄化程度升高，劳动人口减少，老年人增加，税基慢慢由劳动所得转为消费，这种情况下我们的财税体制也要因时而变。

二、财税体制改革过程

从数据中来看，GDP增长率和财政收入增长率在2013年经济新常态以后处于一个下降趋势。在2012年前财政收入增长率是超过GDP增长率的，之后就反过来了。从中可以看到，中国宏观税负的变化一定是根据历史发展阶段的变化而变化，它是一个长周期的变化。连续多年的减税降费给财政造成了很大的挑战，2022年财政收入占GDP的比重是16.9%，税收占GDP比重只有13.8%，这在全世界来看也是比较低的。从世界各国经验看，人均财政支出会随着人均GDP增长而增长，我们现在的财政能否应付未来的财政支出需求，能否保持财政可持续性，这都是我们需要考虑的，也是财税体制改革需要关注的内容。

何谓“新一轮”？现在提出的新一轮财税体制，很多人都在思考什么叫做“新一轮”？新一轮对标哪一轮？

新一轮的说法有两个。一是大家首先想到的三十年前，1993年那次暴风骤雨式的改革——分税制改革。二是十年前，党的十八届三中全会提出的财税体制改革。1993年那次分税制改革不仅仅是“分税”，按照现在的说法就是在重构财税体制。分税制改革一方面要求财税体制适应市场经济发展的需求，因为1992年提出要建立社会主义市场经济体制，财税体制一定要符合建立社会主义市场经济体制的要求来进行改革；同时另一方面要处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。当时一个背景是“两个比重”严重下滑：财政收入占GDP比重下滑，中央财政收入占全国财政收入比重下滑。“两个比重”下滑对中央宏观调控能力和财政汲取能力这两个维度的国家能力造成很大的影响。因此1993年那次改革，一方面要调动市场主体的积极性，促进市场经济发展；另一方面要调动地方的积极性，促进经济发展。

改革内容有四个方面，最核心的是“分税制”这三个字，也就是中央地方收入划分。这次改革极大地影响了经济发展的模式，对经济发展起到重要的作用，实现了增强中央宏观调控能力、激发经济活力、调动地方积极性的改革效果。

图1  分税制与地方政府积极性发挥

总体来说，1993年分税制改革是非常成功的，它对近三十年经济发展起到重要的推动作用。图1呈现了分税制调动地方积极性的逻辑。分税制使得地方政府通过以增值税、企业所得税为代表财政收入留成，激励地方发展工业。正好赶上之后制造业蓬勃发展、出口贸易不断扩大的时机，分税制改革符合当时历史发展要求。工业发展带动了相关的生产性服务业发展，相关的生产性服务业发展带来了营业税（现在的增值税）的增长；同时工业发展带来人口聚集，人口聚集带来相关消费性服务业发展，也带来了相关营业税（比如餐饮营业税）以及现在的增值税的增长，同时带来土地增值，带来了相关的增值税和土地出让收入增长。这是一个循环逻辑，地方政府能够通过发展相关的产业，通过招商引资带来相关的税收增长，相关税收增长后地方有更多的支出来发展经济。因此，分税制对之后中国经济增长起到重要的作用。

另一种说法是，新一轮财税体制改革中“新一轮”，对标的是2013年党的十八届三中全会提出的财税体制。十八届三中全会提出的财税体制涉及到方方面面，后面这十年来也在不断地推动改革。当时提出的改革主要内容包括三方面。一是改进预算管理制度，实现全面规范、公开透明的预算制度。二是完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税税系，逐步提高直接税比重。后面这十年通过营改增和个人所得税等重要税收制度改革，不断地完善税收制度。三是建立事权和支出责任相适应的制度。从2016年开始就推出财政事权支出责任在各个领域的改革。2013年开始起步的近十年财税体制改革为建立现代财政制度、服务国家发展大局、推动现代化进程起到了重要作用。

党的十八大以来，财税体制改革对深化供给侧结构性改革，推动经济社会高质量发展起到重要支撑作用。在财政收入上看，重要的改革有以下几点：一是大规模减税降费。中国人民大学荣誉一级教授、新中国财政学奠基人陈共先生曾说过：中国大规模减税降费这种改革的力度远超过美国八十年代的减税改革，而且它是一个政治经济学的问题，不仅仅是经济问题。减税降费一个直接影响是对企业降低成本起到了非常重要的作用，激发了企业的活力。同时，从2012年开始试点，到2016年完成的营改增改革也是一个重要的改革。营业税原来是中国第二大税种，营改增对促进产业分工、打通上下游产业链条、使得税负更加合理起到重要作用。此外在税收征管上改革的步子也是非常大的，2018年国地税合并，以及金税工程的实施，一系列税收信息化建设，都对提高税收征管质量起到重要作用。在支出上，通过优化科技支出、投资支出，增强经济发展内生动力，增强民生性支出，加大民生保障力度。特别是在疫情期间，民生方面的支出根据形势的变化不断进行大幅度调整。同时还增加了惠农支出，对消灭贫困和全面建设小康社会都起到重要的作用。

三、新一轮财税体制改革目标

我们期待新一轮财税体制改革像1993年、2013年两次改革一样，会对下一步中国经济社会发展起到重要作用。至于会起到什么作用，我在这里列举了四点，这也是社会各界所期待的。

1、激发市场活力

“市场活力”不是泛泛之说，它的内涵要根据历史发展阶段的变化而变化。1993年我们推动制造业发展，推动出口贸易扩大是那个时代的所谓市场活力的主要目标。现在要激发市场活力包括贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动企业转型升级，推动创新式发展等。如果财税体制有不符合这方面要求的，我们就要进行相应改革。

2、激发地方政府积极性

地方政府“积极性”的内涵也是因时代而变化的。八十年代地方政府积极性主要是“办属于我的企业”，分税制改革以后地方政府积极性转变为“办到我这里投资的企业”，地方政府行为方式发生了很大变化。现在财税体制要能起到引导地方政府职能转变的作用，鼓励地方政府发展创新式、符合经济发展理念的产业和环境友好型产业，实现创新驱动战略，建设宜居环境等等。

3、增强财政可持续性、化解地方债务风险

这十年来我们看到财政收入增长速度低于GDP增长速度，导致财政可持续性下降，债务压力在扩大，地方债风险也在累积。这种情况下财税体制改革就要考虑到增强财政可持续性、化解地方债务风险，需要统筹财政资源，提高财政支出效率，改革社会保障制度等等。

4、促进收入分配公平

很多人都知道，财税制度包括转移支付和个人所得税都对促进收入分配公平起到重要作用，但我们还必须要意识到两个问题：一是调节收入分配公平有很多种措施，比如区域发展战略和城乡融合发展战略，财税措施只是其中之一；二是财政在调节分配中还要兼顾其他方面的功能实现，比如税收要考虑到筹集财政收入的职能。因此，要合理思考财政在促进收入分配方面的作用，是发挥其全局调节作用？还是精准调节作用？如何设计？举例来说，我认为个人所得税就不能注重在全局调节，而应该注重在精准调节方面，不能以基尼系数下降程度来判断个人所得税改革效果。

四、财税体制改革前瞻

财税体制改革包括四方面制度改革：财政收入制度、财政支出制度、政府预算制度、政府间财政关系。每个方面改革都有不少工作要做，并且有很多有争议的地方，具体改革方案每个人可能都有自己的设计，这里分析改革的大致方向。

（一）税收制度改革前瞻

1、增值税改革

2016年营改增以后，现在的增值税是三档税率，分别为13%、9%和6%（不算小规模纳税人适用税率）。将增值税税率由三档并两档一直是大家讨论的问题，三档如何并两档是存在争议的，不过改革的大方向是要考虑税率并档。

还有平台经济增值税分享规则调整的问题。平台经济迅速发展导致税源税收相背离，平台企业在注册地纳税，而相应税源可能分布在全国，这种情况下要考虑税收分享规则的调整甚至是税收划分范围调整。比如分享规则是从按照属地原则分享改成按人口、按消费分享，甚至将头部的平台经济企业调整为中央税，这些方面都是值得思考的。

2、消费税改革

2013年十八届三中全会提出消费税征税环节调整，很多人想到要将征税环节由现在的生产环节改为批发零售环节，这涉及到的问题是：改革后，它到底是中央税还是地方税？如果变为地方税，它的利弊是什么？还有征税范围的调整，还要把哪些高能耗、高污染的产品纳入消费征税范围？甚至有人提出进一步开征糖税，也就是对成瘾性产品的征税问题。这都是可以去研讨的。

3、个人所得税改革

社会比较关注个人所得税经营所得并入综合所得征税的问题，因为经营所得很多来自于劳动所得，最高边际税率是35%，而综合所得最高边际税率是45%，两者税率不统一，可以考虑将经营所得并入综合所得。再就是加强对超高收入的调节问题，可以考虑对超过一定下限值的部分财产所得征税。

4、税收优惠政策改革

目前区域性税收优惠政策过多，税收“洼地”广泛存在，大量税收优惠干预了市场效率公平，不利于构建统一国内市场和经济高质量发展，需要考虑对地方性税收优惠政策调整、地方性税收返还政策的整顿问题。

5、平衡税收调节功能和筹资财政收入功能

税收的第一位功能是筹集财政收入，其次才是调节经济运行和调节分配公平。这两个功能要通盘考虑。目前看过去十年，比较强调发挥税收的调节功能，税收占GDP比重不断下降，2022年小口径宏观税负只有13.8%。下一步财税体制改革主要矛盾要考虑到更好地发挥税收筹集财政收入功能。

（二）预算制度改革前瞻

预算制度改革要久久为功，不可能毕其功于一役。改革主要包括四方面，这也是十八届三中全会中主要列举的内容。

第一，实施全面规范、公开透明的预算制度。规范、公开、透明一直是预算制度建设的长期目标，在提高财政支出效率，统筹财政资源，以及让政府执政更好地为当地提供公共品等方面都起到重要的作用。

第二，加强人大的预算监督。加强人大财政经济委员会与预算工作委员会的能力建设，鼓励各专门委员会、人大代表及专门审查队伍等主体积极参与人大预算审查监督工作。实施全过程闭环式管理，完善预算编制审查监督，健全预算执行审查监督，强化事后决算审查监督。

第三，全面实现绩效管理。要健全预算绩效管理制度体系，完善预算绩效管理制度体系，健全绩效指标和标准体系，注重培育专家队伍，加快绩效管理信息化建设。

第四，落实中期财政规划，建立跨年度预算平衡机制。这方面工作推进较慢，中期预算的复杂性决定了在其形成过程中需要多部门协调配合，如财政部门与发改委、统计部门、各主管部门之间的协调，因此必须要发挥出地方积极性才能推动这项工作。要鼓励地方大胆探索，好的经验予以推广。

（三）财政支出制度改革前瞻

1、大力优化财政支出结构。仅靠增加财政支出规模实施积极财政政策必然会加大财政运行风险，应在调整财政支出规模的同时优化财政支出结构，提高政策资金的指向性和有效性。支出安排突出重点，严控一般性支出，清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。

2、提高财政支出效率。加强对重点领域、政府和社会资本合作、政府购买服务等绩效管理，加强财政支出的审计与监督，并完善财政资金直达机制，以此提高财政资金配置效率。

3、创新公共服务提供方式。目前政府提供的公共物品大多属于混合型公共物品，很多情况下可由私人部门提供。在鼓励社会组织参与公共物品提供的同时，既能激发社会参与公共治理的积极性，也能缓解财政支出的上升压力。

4、全面落实“推进支出标准体系建设”的改革任务。该实施办法应包含以下主要内容：（1）加快建立全国国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。由财政部会同中央有关职能部门按程序制定和颁布实施《全国基本公共服务保障基础标准体系》。地方结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素因地制宜制定《地方基本公共服务保障标准体系》地方标准。（2）在国家尚未出台基础标准的领域，各地区要结合实际研究制定“三保”县级标准，作为临时性制度安排。（3）财政部会同中央有关职能部门按程序分别制定和颁布实施《全国不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系》。

（四）财政体制改革前瞻

财政体制改革主要是指政府间财政关系的改革，这方面改革一直是财税体制改革的重头戏。1993年以来，我国不断地推进财政体制改革，但是大的财政体制框架仍是1994年改革后的分税制框架。改革主要有以下几个核心的部分。

1、改革税收分享办法

税收分享办法改革不是小事，它一是涉及地方财政运行困难问题的解决，二是涉及引导地方政府职能合理转变，因为地方政府职能行使方向与财政收入来源形式有着密切联系。我们看现在各级政府税收分享的办法，几乎没有统一规则，也没有统一比例，省市县每一级政府税收分享的比例都是不一样的。应该通过改革改变这种情况。

2、改革省以下财政体制

省以下财政体制改革为五个方面。一是合理界定省以下各级政府的财政事权范围和财政支出责任。二是合理划分省以下各级政府财政收入，各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。三是进一步规范省以下转移支付制度，省、市级财政要采取有效措施，切实帮助解决县、乡财政困难。四是根据乡经济状况合理确定乡财政体制，各地要根据乡经济状况，区别对待，合理确定乡财政体制，妥善处理县与乡的财政分配关系，避免向乡财政转嫁支出。五是强化财政预算管理，提高财政资金使用效率。

3、完善地方税系

目前，地方政府收入结构中，存在税收占比较低和税收划分形式不合理的问题。地方税种筹集的税收收入规模较小，不能充分满足地方政府财力需要，迫使地方政府寻找替代财源，引发非税收入、土地财政、地方债等膨胀问题。地方税系建设有两个途径，一是设立地方税种，二是完善中央与地方税收共享规则。每个途径都有不少要讨论的内容。

4、完善转移支付体系

目前转移支付有10万亿以上的规模，转移支付制度建设既要考虑地区公平，也要考虑调动地方积极性。我们将转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两大类，实际上，还有一类转移支付：分类转移支付。三种转移支付的区别见下表。由于理论界缺乏对分类转移支付的深入分析，这导致实践中分类转移支付身份不明的问题。因此，可以考虑在财政转移支付预算口径中，单列“分类转移支付”一项，使其与一般性转移支付和专项转移支付区分开来，这样正本清源，既便于理论分析，也便于实践操作。改革要综合考虑各类转移支付的利弊，设置一个合理的转移支付结构，使其在公平和效率中取得平衡。

表2   三种转移支付比较

总体来说，财税体制改革无小事，如果说，三十年前分税制改革为后来近二十年中国经济高速增长奠定制度基础，十年来财税体制一系列改革推动现代财政制度的构建和国家治理体系完善的话，那么，新一轮财税体制改革也必将在高质量发展阶段发挥巨大作用，成为中国式现代化进程的重要推动力。

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