杨瑞龙：加快国有经济布局优化

杨瑞龙  中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

本文转载自5月21日中国政治经济学智库微信公众号。

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构建高水平社会主义市场经济体制要求优化国有经济布局。党的二十大报告指出，“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”。国有经济布局优化的基本含义就是国有经济布局要适度。布局过窄，不利于坚持和完善社会主义基本经济制度；布局过宽，则可能挤压民营经济的发展空间，进而影响市场在资源配置中发挥决定性作用。优化国有经济布局，必须坚持国有资本有进有退、有所为有所不为的原则。

国有经济布局优化要求做强做优做大国有资本与国有企业。习近平总书记指出，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量，必须做强做优做大”。首先，坚持和完善社会主义基本经济制度必须做强做优做大国有资本与国有企业。其次，发挥国有经济主导作用、巩固中国共产党的执政基础必须做强做优做大国有资本与国有企业。再次，完善市场机制需要做强做优做大国有资本与国有企业。供求机制、竞争机制、价格机制是市场配置资源的重要机制，由市场供求关系决定的价格向市场主体传递信号、通过利益刺激影响市场主体的决策。也就是说，市场经济的精髓是价格机制引导资源实现优化配置。然而，价格并不是万能的，市场的价格机制在某些条件下会出现失灵，仅依靠市场机制难以完整、准确、全面贯彻新发展理念，而国有企业在解决市场失灵和完整、准确、全面贯彻新发展理念方面具有独特优势。最后，面向全球竞争需要做强做优做大国有资本与国有企业。当前世界百年未有之大变局加速演进，我国面临的外部环境日趋复杂严峻。为此，有必要通过扶持一批在国际上具有较强竞争力的国有企业，将其做强做优做大，推动其参与国际竞争。

国有资本有所为并非等于国有资本应在所有领域都要发挥主导作用。发挥国有经济主导作用，需要在提高国有经济的控制力上下功夫，按照生产力发展的要求调整国有经济的布局、结构和组织形式，其关键是要正确界定国有经济的边界。国有经济应该通过布局优化和结构调整，推动国有资本向重要行业和关键领域集中。应培育一批世界级龙头企业，提升在国家经济、科技、国防、安全等领域的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。国有企业不仅应通过改革成为具有核心竞争力的市场主体，还应该在创新引领方面发挥更大的作用，在提升产业链供应链水平上发挥引领作用，在保障社会民生和应对重大挑战方面发挥特殊保障作用，在维护国家经济安全方面发挥基础性作用，特别是要着力抓好实业主业发展，推动国有企业追求高水平、高层次、高效率的经济价值和社会价值创造，筑牢国有企业高质量发展的坚实根基。

从宏观上看，国有经济主导作用应从国有资本在整个国民经济中的地位和功能来判断。发挥国有经济的主导作用当然既包括做强做优做大国有企业，也包括做强做优做大国有资本，但在社会主义市场经济条件下，做强做优做大国有资本比做强做优做大国有企业更为重要。发挥国有经济的主导作用并不意味着要做强做优做大每一个国有企业，即使某些国有资本因缺乏竞争力而从某些行业或企业中退出，但若有助于强化国有经济的战略支撑作用和做强做优做大整体的国有资本，那也有助于国有经济主导作用的发挥。

国有经济布局优化还要求国有资本有所为有所不为。事实证明，该国有资本保持控制地位的领域如果过度市场化了，不仅无法发挥国有经济的主导作用，还可能导致市场失灵问题加重，难以为经济发展提供必要的基础性条件，最终危及有效率市场体制的建立；该市场化的领域如果国有资本过度介入，则可能导致“与民争利”，对民营经济造成“挤出效应”，最终不利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用。事实上，国有资本是一种稀缺资源，我们应通过制度构建与政策制定把有限的国有资本投入重要行业和关键领域，保持对国民经济的整体控制力，避免国有资本的无序投资和低效投资。我们也可以在微观领域推进国有经济布局优化，其重要抓手就是深化国有企业改革，进一步完善以政企分开、产权明晰为核心内容的中国式现代企业制度，继续推进混合所有制改革。国企混改既包括国企入股民企，也包括民企入股国企，还包括员工持股制度，通过国有资本与民营资本的混合推进国有经济的布局优化。同时，国有资本在某些特定的竞争性行业与企业中可以有序退出。由于前期投资失误或管理失效，我国存在一批连年亏损的僵尸企业，应该通过破产程序或重组程序予以淘汰。对于一批在竞争性领域经营不善的国有企业，可以通过重组或产权转让进行改制，也可以直接由民营资本接管。

国有经济布局优化命题的延伸含义是要合理界定国有经济与民营经济的投资与经营领域边界。党的二十大报告强调，必须“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。微观基础的再造并非“国进民退”，也不是“民进国退”，而应该是“国民共进”，即国有经济与民营经济之间的关系应该是相互促进、相互融合、相互渗透的协调发展关系，而不是相互割裂、相互排斥的关系。“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”是现代化经济体系的重要特征。为此，一方面，要进一步强化对民营经济的产权界定和产权保护，为民营经济的大力发展创造制度性条件和市场环境；另一方面，要在市场化背景下进一步深化国有企业改革。为了构建“国民共进”的微观基础，就需要让国有企业在应该发挥作用的领域进一步做强做优做大，在适宜民营经济发展的领域应确立效率原则，让市场机制来配置资源。具体来说，就是应以分类改革为原则处理好国有经济和民营经济的关系，实现国有经济的布局优化。

笔者在《经济研究》1995年第2期及《管理世界》1997年第1期的两篇论文中，证明了在国有制框架内进行股份制改造不仅难以达到改革目标，而且有可能导致国有资产流失，进而率先提出分类改革的思路，即应根据国有企业提供产品性质及所处行业的差异，对不同类型的国有企业选择不同的改革思路：在非竞争性领域，提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式，自然垄断型国有企业宜选择国有国控模式；在竞争性领域，经营状况比较好的大中型国有企业宜进行产权多元化的股份制改造，经营不善或小型竞争性国有企业宜进行民营化改造1。2015年发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》确认了国有企业分类改革的原则，明确了通过对处于不同行业的国有企业界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。具体来说，把国有企业分为公益类与商业类两大类。之后，笔者又在一系列研究成果中进一步完善了国有企业分类改革的模式。

按照分类改革的原则，除了在提供公共产品及基本的公益类服务领域主要采取国有独资方式外，对于自然垄断行业国有企业在保持国有控股的条件下，也应积极推进混合所有制改革，建立现代企业制度，改革国有资本监管体制。国有资本应主要集中在关系国家安全和国民经济命脉、提供公共产品和公益类服务、前瞻性战略性新兴产业等重要行业和关键领域，增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。在竞争性领域，应该贯彻“竞争中性”原则，也就是贯彻平等对待、透明度管理和政府补贴控制的原则，对国有企业与民营企业一视同仁。对于处于竞争性行业的国有企业应进行市场化改造，按照效益最大化原则，国有资本宜控则控、宜参则参、宜退则退。在非竞争性领域应坚持国有经济主导的原则，但并不排斥民营资本的适当进入。事实上为了打破民营经济发展中的“旋转门”“天花板”“玻璃门”束缚，在自然垄断型国有企业的混合所有制改革中，应该鼓励民营资本适度参与，这既能改善民营资本的投资环境，又能优化国有企业的经营机制。特别是在垄断行业的竞争性环节市场化改革中，要在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面排除所有制歧视，实现各类所有制主体公平竞争。

国有企业分类改革既有利于坚持国有资本有进有退、有所为有所不为的原则，又有利于明晰国有经济与民营经济投资和经营的重点领域。国有经济的布局优化可以改变“国进民退”或“民进国退”的格局，构建反映社会主义市场经济内在要求的“国民共进”的微观基础，即国有经济与民营经济之间的关系应该是相互促进、相互融合、相互渗透的协调发展关系。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。

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