黄石松：养老服务联合体的实践探索与路径优化

黄石松  中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自4月29日《前线》。

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2022年初，国务院明确提出“探索建立城市养老服务联合体，‘以上带下’提升基层服务能力”。从北京、上海、浙江等地的实践来看，一个普遍的探索是在社会治理的最基本单元形成一种多元主体参与的共建共治共享机制，推动实现养老服务在“最后一米”落实、落地、落细。发挥养老服务联合体机制的内在优势、加快推进街道乡镇养老服务联合体建设，满足广大老年人美好生活需要，成为推进基层治理现代化的一项重要内容。

北京养老服务联合体的内涵与定位

作为较早进入人口老龄化社会的城市之一，北京始终将优化养老服务作为推进超大城市治理体系和治理能力现代化的一个重要课题。进入“十四五”时期，20世纪60年代生育高峰期出生的60后逐渐成为老年群体的主力，这部分老年人更注重精神文化生活、偏好社会参与，更愿意选择居家养老，这就对社会养老服务的公平可及、综合连续提出更高的要求，对社区支持下的居家养老服务提出更高的期待。由此，养老服务联合体机制应运而生。

北京较早就开展了街乡镇养老服务联合体的实践探索。2018年10月，北京首家养老服务联合体在东城区朝阳门街道正式揭牌，以养老照料中心和社区养老服务驿站为核心，联合域内养老服务商户以及域外服务商组建养老服务联合体，为辖区内老年人就近提供居家养老服务。2022年4月，北京明确提出养老服务联合体的定义，即“街道乡镇养老服务联合体是在街道党工委（乡镇党委）的领导下，聚焦辖区内老年人服务需求，建立健全议事协商、涉老信息整合等机制，统筹辖区内养老服务机构、社区卫生服务中心（站）及各类服务商等资源，为辖区内全体老年人提供就近精准养老服务的区域养老模式”。养老服务联合体将社区作为养老的主阵地，推动老龄工作重心下移、资源下沉，通过机制性安排实现各参与主体的共建共治共享。一方面，通过走访调研、探访关爱服务等建立网格化、常态化的老年服务需求响应机制，建立养老服务需求清单；另一方面，通过契约（合同）、定期协商机制等整合辖区零散的养老服务资源，使多类型服务主体错位经营、有序竞争、分工协作，为老年人提供整合式、一站式服务。

养老服务联合体机制在传统养老服务模式的基础上实现了几个方面的功能。一是整合政府资源，实现政策、资金、技术、人才等资源在街乡镇层面的集成。二是整合服务商资源，实现养老、托幼、家政等服务在街乡镇层面的集成。三是对接市场供需，实现老年人需求与服务供给及时有效的对接。四是整合社会服务资源，将志愿服务、慈善捐赠与“时间银行”等嵌入养联体机制，推动多元主体参与养老服务联合体建设。五是促进老年人社会参与，推动老年人参与社区公共事务的民主管理、民主监督等。截至2022年底，北京343个街道乡镇均已建立养老服务联合体运行机制，养老服务联合体建设成为人口老龄化背景下推进基层治理现代化的重要抓手。

养老服务联合体发展空间巨大

在实践中，随着社区老年人口结构、需求结构、养老方式的发展变化，北京养老服务联合体建设虽然面临一些问题，但也具有巨大的发展空间。

各参与主体的责权有待厘清，组织保障机制需要健全。街乡镇作为最基层的治理单元、社区居委会（村民委员会）作为自治组织，在养老服务中的职能定位和责任清单需要进一步明确。目前，街乡镇与民政、卫健、医保等部门之间的条块分割仍然比较明显，政策在执行中仍会出现“最后一米”的体制机制障碍。街乡镇、社区（村）在老年人的需求发现、养老服务资源统筹配置、供需精准对接和服务送达等方面的机制还不健全，老龄工作还没有真正纳入基层社会治理的中心工作。

统筹养老服务资源的工作大有可为。从现实情况看，养老服务资源不足与碎片化并存，统筹机制有待进一步完善。参与养老服务的主体既包括直接提供养老服务的专业机构，也包括提供相关生活性服务的商户等，不同供给主体的利益诉求不同。如果各主体间的议事协商、业务转介、互惠共享机制不完善，资源就难以有效整合。为此，各参与主体普遍希望能够出台政策性指南，建立资源统筹配置的平台，在以政府为核心的公共部门、以市场为核心的营利部门、以社会组织为核心的非营利部门之间建立有效的激励约束机制，实现行政机制、福利机制、社会机制、市场机制的有机统一。

老年人发挥余热的空间巨大。目前，老年人参与公益事业和基层社会治理的作用还没有充分发挥。城乡老年人退休后，从“单位人”变成“社会人”，其基本生活、社会参与等都在社区（村）及周边完成，“社会人”同时又是“社区人”。但多数退休老人并没有跟社区（村）建立制度性联系，这就导致一方面大量的有活力的老年人没有参与到社区（村）建设中，另一方面社区在（村）照顾服务方面的人力资源匮乏。一些社区（村）虽然成立老年人协会，鼓励老年人开展志愿服务、社区义工等社会公益活动，但总体而言，社区（村）的社会组织发育仍然不足，老年人的参与度不高。在年轻型社会结构下建立的人口管理与服务机制已经不能适应中度人口老龄化背景下的社会需求。

推进养老服务联合体建设的路径优化

北京市养老服务联合体的建设实践是让基层组织有能力有资源解决第一线养老服务诉求的首都范式，是接诉即办改革的发展和延伸。在养老服务联合体建设中，需加强资源整合，全面提升基层养老服务能力和水平。

强化责任共担，厘清多元主体的职责定位。在养老服务体系建设中需处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系，重点完善养老服务的市场参与机制和社会参与机制，真正形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对的格局。利用财政补贴引导和撬动社会资本，通过完善基本养老服务体系为市场化养老服务供给体系树立参照系，带动养老消费市场整体发展；加快推进养老服务领域放管服改革，进一步发挥养老行业协会等社会组织的作用；进一步推动实现养老服务领域主动治理、未诉先办，引导老年人广泛、有序地参与社区共同体建设。

聚焦基本养老服务，明确养老服务联合体建设的重点。当前，北京养老服务联合体建设的基础性工作是落实基本养老服务制度，充分发挥其在落实基本养老服务清单上的主导作用。进一步完善养老服务联合体机制，聚焦失能、失智等重点人群，加快完善社区居家基本养老服务体系，多措并举增加社区居家养老服务供给。从长远来看，养老服务联合体不仅是整合养老服务资源的平台，更是推动老龄化社会系统治理、综合治理的抓手，通过养老服务联合体建设广泛宣传和推广积极老龄观、健康老龄化理念，使之深入社区、深入家庭、深入人心。

因地制宜，鼓励各街道乡镇创新养老服务联合体运行机制。一是完善基层议事协商机制，定期召开基层协商会议，鼓励老年人代表、志愿者代表、养老服务供给商、专家学者等不同利益群体参与并提出意见建议。二是完善老年人需求发现机制，根据老年人护理需求的分级分类，推动医养结合服务落地，建立全覆盖、分层次、多样化、多元化养老服务送达机制。三是完善养老服务转介机制，指导和支持街乡镇以契约（合同）等形式明确养老服务联合体成员单位的法律关系，形成多元服务融合联动的服务转介机制。在需求侧，完善基本养老服务清单制度，加大政府购买力度，引导老年人消费习惯、激发老年人消费需求；在供给侧，强化对多元养老服务商的服务和监管，完善准入退出机制，提高养老服务的质量和效能。四是完善信息整合机制，强化数字赋能养老服务，建立公共数据与社会数据的安全高效共享机制，加快建设养老数据一体化、养老服务平台一体化、养老服务综合监管一体化的运营保障体系。

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