新书推荐 | 清华大学顾朝林教授《新时代乡村规划新理论》

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为适应我国乡村发展转型和国家乡村振兴战略要求，需要深入挖掘乡村发展和乡村规划新理论，从乡村规划的内涵和特征出发，结合乡村发展价值导向确定乡村发展方向，探讨乡村治理“自上而下”的官本模式转变为“自下而上”的民本模式的实施路径，构建适合我国国情、满足乡村地区可持续发展的乡村规划新理论体系。

乡村规划新内涵

乡村规划目的 1践行国家长远发展战略

当前乡村已经由单一的承载农业生产、农民生活转向承载多元复合功能，乡村规划应适应乡村发展的全面转型。新时期的中国乡村具有经济价值、生态价值、社会价值和文化价值等综合价值，上升到国家层面体现在乡村承担保障国家粮食安全、生态安全、文化安全和社会安全的责任，由此构建四个方面的作用：基于粮食安全的绿色农产品的生产与供应作用、基于国家生态安全的生态保护和建设作用、基于国家文化安全的文化传承和游憩发展作用、基于国家社会安全的农村居民健康居住与发展作用。党的十九大基于国家安全角度提出乡村振兴战略，即是对乡村作用的全面认识。

2实现国家宏观发展目标

国家宏观发展目标是全面建设小康社会，从乡村角度涵盖两个方面的目标：

一是城乡一体化。城乡一体化是中国特色的城镇化的终极目标。乡村兴则国家兴，乡村毁则城市亡，乡村衰败成为国家全面建设小康社会的现实挑战，农村农业农民等“三农”问题是关系国计民生的根本性问题乡村规划一直是城乡规划中的短板，套用城市规划的模式，脱离乡村发展实际，带来诸多乡村建设问题。在城乡一体化发展时期，乡村规划应树立生态为本、以人为本的发展理念，创新规划理论、完善规划技术、健全管理功能，做为国家科学管理国土空间、社会有效参与乡村发展的基础依据。

二是农村现代化。在中国城市化发展过程中，乡村在国民经济发展中的作用长期被定位在为城市提供健康和丰富的农产品，农村发展的目标被定位为“农业现代化”，新时期农村现代化比农业现代化更加全面、更加重要。农村现代化不仅是农村自身发展的必然要求，而且也同时构成城市现代化发展的外部环境与必要条件。

表 中国城镇类型和镇域规划目标

现代乡村规划特征

随着乡村功能、乡村主体的转变，现代乡村规划应具有如下特征：

一是综合性规划。乡村规划是特殊类型的规划，生产与生活结合（张尚武，2013）。乡村现有规划为多部门项目规划，少地区全域综合规划，运行规则差异较大，如财政部门管一事一议，环保部门管环境集中整治，农业部门管农田水利，交通部门管公路建设，建设部门管居民点撤并等。因此乡村规划应强调多学科协调、交叉，需要规划、建筑、景观、生态、产业、社会等各个多关学科的综合引入，实现多规合一。

二是制度性规划。2011 年我国的城市人口历史性的超过农村人口，但非完全城镇化背景下，乡村规划与实施管理的复杂性凸显：①产业收益的不确定性导致的村民收入的不稳定性；②乡村建设资金来源的多元性；③部门建设资金的项目管理转向综合管理。乡村规划与实施管理的表征是对农村地区土地开发和房屋建设的管制，实质是对土地开发权及其收益在政府、市场主体、村集体和村民的制度化分配与管理。与此相悖，我国的现代乡村规划是建立在制度影响为零的假设之上，制度的忽略使得规划远离了现实（赵燕菁，2005）。因此乡村规划与实施管理重心、管理方法和管理工具需要不断调整，乡村规划制度的重要性凸显。

三是服务型规划。乡村规划是对乡村空间格局和景观环境方面的整体构思和安排，既包括乡村居民点生活的整体设计，体现乡土化特征，也涵盖乡村农牧业生产性基础设施和公共服务设施的有效配置。同时乡村规划不是一般的商品和产品，实施的主体是广大的村民、村集体乃至政府、企业等多方利益群体，在现阶段基层技术管理人才不足的状况下，需要规划编制单位在较长时间内提供技术型咨询服务。

四是契约式规划。乡村规划的制定是政府、企业、村民和村集体对乡村未来发展和建设达成的共识，形成有关资源配置和利益分配的方案，缔结起政府、市场和社会共同遵守和执行的“公共契约”。《城乡规划法》规定乡村规划需经村民会议讨论同意、由县级人民政府批准和不得随意修改等原则要求，显示乡村规划具有私权民间属性，属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，具有不同于纯粹的抽象行政行为的公权行政属性和“公共契约”的本质特征。

乡村治理新逻辑

乡村治理模式

乡村治理存在官本和民本两种模式。

1“官本”模式

乡村治理过程涉及多个层面：村民（村集体）、涉农企业、地方政府和国家，也包括参与治理过程的规划师，不同参与方在乡村治理决策中的话语权是有差异的。我国当前的乡村治理大部分采用“官本”的治理模式。为形象表达政策效果和简化模型，将政府或企业投入与村民之间的连线形成的半径代表乡村公共服务的实际水平。“官本”模式下单一政府投入情况下，政府内部部门分制的特征使得政府总投入由于政策分散导致的政府实际投入下降，总体乡村公共服务水平降低。

▲ “官本”模式下政府投入效益解释

“官本”模式下多元投入情况下，虽然总投入增加，但由于缺少系统性政策设计，导致项目重复、设施整合不足或与居民需求不符等原因，并未起到促进乡村公共服务水平提高的政策效果。

▲ “官本”模式下多元投入效益解释

2“民本”模式

现实整治过程中不乏有居民、政府、企业、规划师多赢的案例，但其中的决策过程一个关键的显性特征是居民决策话语权的提升，即“民本”的治理模式，是乡村治理采取常态化、长远性、协商式等系统性决策形式，并以“授之以鱼”的显性表达和“授之以渔”的隐形体现等两种方式并存。这一过程中村民的意愿得到最大体现，积极性得到极大调动，成为乡村建设和运营管理的主体，政府、企业、规划师在决策过程中以原则界定、政策约束、标准制定、意识引导、资金投入等形式参与乡村治理过程。

实现乡村治理模式由当前的“官本”向本原的“民本”模式的转换过程中将促进乡村公共服务水平的边际效益提高。由下图可以看到，由于政府治理理念发生的变化，政府在乡村治理决策过程中的话语权让位给村民，决策地位由①转变至②，所有政府部门由于全部以满足村民需求为目的而达到的系统性整合使得政府公共投入达到了“1+1＞2”的效果，形成政府合力，政府公共服务投入水平增加③，这一过程中由于农民的主体地位提升，使得其从乡村治理的旁观者、被动受益者变为主动参与者、建设者和主动受益者，村民投入增加④，从而使得乡村服务公共水平的边际效益显著增加。

▲治理模式转换的政府投入效益解释

下图解释了在政府、企业和规划师等乡村治理的参与方治理理念均以农民利益为最根本目的状态下，各方乡村治理投入力量形成政策合力，引导村民参与治理，促进公共服务水平的极大提高。

▲ “民本”模式下多元投入效益解释

乡村治理路径

乡村问题错综复杂，归结根源是传统秩序崩溃，而新的乡村秩序尚未建立。新中国成立以后农村集体化运动打破了原有的乡村秩序，依靠国家政权深入阶层建立的政治秩序仍然以行政指令的形式实施乡村管制，无法有效回应乡村生活的全面需求，党委领导下的村民自治未能建立良好的乡村秩序，需要重新回归乡村治理的本源和常态，建立基于信任的文化和环境自信的乡村社会网络系统，倡导以人为本的治理逻辑，即通过人本的治理动力基础、还权赋能的治理动力方式和有序共赢的治理动力构架，在乡村治理各参与主体相应理念变化的基础上，通过制度机制创新实现切合乡村实际利益、实现村民自我管理、规范政府协同治理和提高企业运营效益的目标，最终实现重构乡村新秩序的目标。

▲ 乡村治理模式的变革路径示意图

本文摘编自《新时代乡村规划》（顾朝林等著.北京：科学出版社，2018.3）一书“第4 章 乡村规划新理论”，有删减，标题为编者所加。

ISBN 978-7-03-056768-0

责任编辑：杨帅英 丁传标

《新时代乡村规划》从乡村发展和乡村振兴的本质出发，反思近期乡村发展和规划建设中的问题，从国家城镇化趋势，粮食、生态和环境安全出发，就乡村发展与保护的整体性、关联性、层次性进行了深入研究。本书包括15 章，重点论述了新时代我国乡村规划编制的新框架——新目标、新理论、新焦点、新理论框架和新方法，同时就新时代乡村规划编制中的诸多技术问题进行了科学探索和实证研究，并从规范我国乡村规划的角度提出了县域村镇体系规划、镇域规划、乡域规划和村域规划的编制技术导则（草案）。本书可作为大专院校城乡规划专业和乡村研究专业教材，也是乡村管理工作者、乡村规划和建设人员、农民企业家和现代农民阅读参考用书。此外，本书也可作为新时代乡村振兴战略实施的培训教材之一。 

（本文编辑：刘四旦）

资料来源：赛杰奥

本期编辑：常贵蒋 芦志霞 毛雅倩 徐晓凡

审核人：任宇飞 王冠

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