范周 | 大市场监管改革创新要处理好四对关系
2018年3月17日，国务院机构改革方案正式获得全国人大批准通过，同日，国家工商总局召开专家委员会座谈会，作为最后一次国家工商行政管理总局领导召开的专家委员会会议，这次座谈会被载入史册。会上，范周教授围绕“深化商事制度改革、推动市场监管改革创新”中要处理好的四对关系进行发言，现将部分讲话内容整理发布，与言之有范的朋友们一起分享。
改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放、竞争有序的现代市场体系的关键环节。我国经历了改革开放四十年，进入到社会主义市场经济发展的今天，工商和市场监管工作取得了一系列开创性成就。但与此同时，也给我们的工作提出了新要求，商事制度改革进入攻坚期，市场监管迎来改革创新的转型期。在这样的历史背景下，根据国务院机构改革方案和中央十九届三中全会对于我国整体国家机构改革的指导思想，我认为在大市场监管改革当中要处理好以下四对关系。
（一）简约监管与有效监管的关系
加强和改善市场监管，是政府职能转变的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，对于完善政府治理、提高行政效率、全面深化改革具有重要意义。深化商事制度改革，推动市场监管改革创新，要处理好简约监管与有效监管的关系，既做到简政放权，又保障监管效率。
一是要完善市场监管的顶层设计，简政放权、简约监管。国务院机构改革方案具有前瞻性地强化了大部制的改革，提出将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责“三合一”，组建国家市场监督管理总局，这是国家治理现代化背景下的机构范式革新。在此背景下，要加强对未来三个监管总局合并后的新形势的研判，特别是要认真地学习和研究将市场监管细化之后，如何理解质量监督、食品药品等这些关系到国计民生的国家强制性管理的内容。
机构改革并不是业务的简单叠加，应该更多的从国家宏观层面研究未来市场监管所要面临的新事物和新问题。尽管各地采取多样化的改革模式，全面实施了“多证合一”改革，但2017年我国营商便利度排在全球78位，这与我国目前世界第二大经济体的发展水平不相适应。在大部制改革后，如何从“放管服”三个方面推进商事制度改革向深度广度拓展，破除条框限制，还需要从顶层设计上谋篇布局、重构发展思路。
二是要探索市场监管新模式，科学规划、有效监管。在大部制改革背景下，要创新市场监管思路、探索市场监管模式，借微观管理的部门整合的契机，科学规划各部门职能、减少内耗，进一步提高便利化服务水平：精简手续、缩短时间、提高办理效率。新的监管条件下，还要进一步完善市场综合监督管理、市场信息公示和共享机制、市场监管承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，同时整合多部门的职能有序组织市场监管综合执法工作，精简事前审批，加强事中事后监管，探索市场监管新模式，提高市场监管的专业性和权威性。
（二）监管有力与市场活力的关系
十九大报告提出，经济体制改革要实现竞争公平有序。加强和改善市场监管，是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障。截至2018年3月16日，全国实有市场主体已逾1亿户，市场主体的数量攀升说明了我国的市场活力不断增强，但与此同时，庞大的市场主体当中每天也面临着进入、退出等市场主体的新变化。在此背景下，市场中不免会诞生一些僵尸企业，处理好监管有力与市场活力的关系成为了推动市场监管改革创新的必然要求。
一是要打破垄断和监管壁垒，维护公平竞争。2017年反垄断和反不正当竞争案件在各类执法案件中居第7位，其中限制竞争行为案件增长显著，同比增长33.0%。因此要进一步深化商事制度改革，打破行政性垄断、防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，通过建立有效的惩罚机制重点处理行业垄断、地方保护、市场分割等问题，营造公平竞争的市场环境。
二是要进一步放宽市场准入和退出机制，激发市场活力。2017年我国第三产业增加值427032亿元，比上年增长8.0%，占国内生产总值的比重为51.6%，第三产业继续发挥经济增长主引擎的作用，对国民经济的重要性愈加凸显。在此发展背景下，要通过放宽市场准入条件培育微观市场主体，对于具有重大经济发展潜力的行业如数字创意产业放宽准入限制、开通绿色通道，通过改革审批限制、完善负面清单制度等方式充分激发市场活力和创造力。
此外还应看到，“证照分离”是我国商事制度改革的进步，五年来在国务院强力推动下44%的行政审批权得到了有效解决，许多企业虽然快速取得营业执照，但在相当长一段时间里不能合法营业，面临着“准入不准营”的困境。而许可证的发放并不是工商总局一个部门的事情，还有要受到食品药品等其他各行各业的管理，据了解目前我国仍有500项许可措施在管理着社会的方方面面。因此，要想完成一个全领域的商业活动，仍面临着近60%的管理、行政审批限制。在此背景下可想而知，虽然解决了营业执照的问题，形成了庞大的市场主体的数字，而实际投入工商运营、取得了良好效益并且有经济活力的企业又有多少？所以一方面我们要解决证照分离的问题，另一方面要真正能够激发市场竞争的活力。
（三）传统监管与智慧监管的关系
加强和改善市场监管，是适应科技革命和产业变革新趋势的迫切需要。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。广大人民群众对消费品质、消费服务的更高要求，对维护消费者权益的更好期望，是人民对美好生活需要的重要体现。因此，要从供给端和消费端既保障传统的监管方式有效运行，又探索基于新业态的智慧监管方式。
一是要加强新兴领域的新型监管，从供给端保障诚信度。2017年，新兴服务业继续快速发展，教育、科学研究和技术服务业、文化体育和娱乐业等现代服务业同比分别增长33.4%、24.3%、17.8%。以互联网为载体的新兴产业的繁荣发展，同时滋生了基于新形态的违法失信行为：2017年，查处网络交易违法案件2.2万件，同比增长106.8%。网络交际违法案件的爆发式增长需要我们对新业态的予以更多的关注与治理。要统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等，跨领域、跨区域深入推进网络市场监管与服务示范区建设，从供给端加强对新兴经济领域的智慧监管，结合其发展特点，采用新技术手段量化监管标准、创新监管手段。
与此同时，要根据市场的实际情况给予充分的研判，不能沿用“一刀切”的监管方式挫伤新兴市场主体的积极性。要增加对共享经济、数字经济等还处于探索与发展阶段的新兴经济模式的关注度，实行弹性管理、包容管理。以共享经济为例，2017年我国共享经济市场交易额约为49205亿元，提供共享经济服务的服务者人数约为7000万人，为我国经济社会发展提供了新的动力。在“互联网+”背景下，由于有些业态的市场范围用过去的理念是难以界定的，所以服务业的各个领域从线下到线上的不正当竞争、假冒伪劣和市场垄断等问题，用传统的治理方式都难以达到实际的监管效果。
正是因为这样，许多不清晰的产业边界界定为监管工作带来了许多新问题。有的要从方式上改革，还有的要对传统企业的平台思维方式通过大数据和信用体系来重新进行考量。过去企业的产品价格和质量是它的核心特征，而今天用户资源则成为新业态的重要的组成部分和核心竞争力。比如大型制造业三一重工，它的发展理念已经转换为“核心业务在网上、管理流程靠软件、产品发展智能化”，年产值上百亿的大型装备制造业已经从传统的生产制造的各个环节而过渡到互联网上。而现行的监管体制、机构设置、人员素质知识储备都难以适应这一新的发展形势的要求。此外，还应多关注当前“双创”领域中的高校大学生，环大学周边的经济带更应该得到市场监管部门的服务和支持。我们的监管工作不仅仅是要把好关口，还要做好服务，智慧监管的许多内容应该与高校无缝对接，这对未来的市场监管总局来说既是一片蓝海又提出了许多新的命题。
二是完善消费维权的智慧手段，从消费端提升满意度。截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，我国手机网民规模达7.53亿，网民中使用手机上网人群的占比高达97.5%。以“互联网+”为代表的新科技手段催生了消费方式的变革，同时要关注到消费载体已经由IP段向移动端过渡。因此，增加对消费市场的监管，维护消费者权益，一方面要做好对不同消费群体的消费行为、消费心理的专项研究，只有了解消费者的需求，才能更好地为其提供服务保障；另一方面要加强对消费维权渠道、手段的智能化建设，利用新技术手段提升消费维权的效率，建立起便捷、透明、高效消费维权的保障激励机制，缓解消费者维权难的现象。
（四）放手发动与放松监管的关系
推动市场的监管改革创新，是社会信用体系建设的助推器。李克强总理在十二届全国人大四次会议答记者问时强调：“市场经济是法治经济,也应该是道德经济”。建立以信用为核心的新型监管机制，强化企业自我约束功能，是新时代对市场监管的高层次要求。因此，要放手发动社会力量，做到 “疏堵结合”，通过各种手段强化市场主体的社会责任意识。
一是要发挥社会力量协同监管。要处理好行政力量与社会力量的关系，放手发动行业协会、中介组织、社会公众充分发挥其监督和约束作用，推进社会共治。同时要进一步完善企业信息公示制度、经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度，建立完善有效的社会监管平台，把政府监管信息放在阳光下。
二是要强化企业的主体责任意识。充分发挥文化的道德浸润作用，针对重点领域联合相关部门开展系列的诚信文化宣扬活动，如联合网信办开展网络诚信建设相关活动，充分发挥文明和道德的力量，通过奖励诚信、惩戒失信等手段完善市场信用体系建设。
在新业态的发展中，以数字创意产业为代表的文化产业迅猛发展，对此我们不容忽视并且要给予充分重视，从商事制度改革和市场监管方面为当下转型升级的传统业态及日新月异的新业态提供宽松便捷的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境、安全放心的市场消费环境、权威高效的市场监管体制机制。
END
责 编 | 王若晞
美 编 | 祁吟墨
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