权威发布 | 国务院为什么要在这两个地方设立边境旅游试验区？

近日，国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区，这是我国首批设立的边境旅游试验区。文化和旅游部、外交部、发展改革委、国家民委、公安部、财政部、自然资源部、交通运输部、海关总署、体育总局等10部门联合印发了《文化和旅游部等10部门关于印发内蒙古满洲里、广西防城港边境旅游试验区建设实施方案的通知》（文旅旅发﹝2018﹞1号）。文化和旅游部有关负责人就设立边境旅游试验区相关情况答记者问。

以下为答记者问文字实录

问：请介绍一下国务院同意设立边境旅游试验区的有关背景？

答：我国陆地边界线总长2.2万多公里，与14个国家接壤，加快边境地区开发开放，对于形成全方位开放新格局，促进区域协调发展、构建和谐稳定周边，具有重大战略意义。

我国边境地区旅游资源独具特色、十分丰富，发展旅游业具有得天独厚的条件。经过改革开放近40年发展，边境旅游已逐步成为与出国旅游、港澳台旅游并驾齐驱的三大出入境旅游市场之一，对扩大入境旅游发挥着越来越重要的支撑作用。近年来特别是党的十八大以来，从中央各部门到边境省区各级党委政府，不断加大对边境旅游的支持力度，边境旅游呈现出繁荣的发展态势。

我国边境旅游发展虽取得一定成效，但发展中仍然存在不少困难和障碍，依然面临一些制度性的发展瓶颈。如，边境旅游管理体制机制相对滞后，现有旅游管理制度越来越无法适应边境旅游日趋红火的趋势；边境旅游产业发育不充分，部分边境旅游线路老化，游客在边境地区停留时间短、消费少，一些边境地区至今没有摆脱“旅游通道”的尴尬局面；部分边境地区出入境不够便利，人员车辆互通水平仍然有待提高等。

为有效解决上述问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”。之后，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发﹝2015﹞72号）明确提出要根据十八届三中全会的有关精神，强化政策集成和制度创新，研究设立边境旅游试验区，并明确由国家旅游主管部门牵头，会同发展改革委等部门负责开展此项工作。此外，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《兴边富民行动“十三五”规划》等中央文件中，也都提出要建设一批边境旅游试验区。

设立边境旅游试验区是党中央、国务院从经济社会发展全局做出的重大决策，是大力发展边境旅游业的重要举措。我部作为牵头部门高度重视、认真谋划，会同相关部门和边境省区扎实推进了有关工作。

问：设立边境旅游试验区的重要意义是什么？

答：边境旅游试验区建设是全面深化改革的重要内容。边境旅游试验区是国家层面确定的唯一以改革为指向的旅游业发展重点区域。在经济新常态和开放新格局背景下，在国家层面设立边境旅游试验区，目的在于通过强化政策集成和制度创新，推进沿边重点地区全域旅游发展，打造边境旅游目的地，从而对全国旅游业的改革创新发挥先行示范作用。

边境旅游试验区建设是推进“一带一路”建设的重要支撑。随着“一带一路”建设不断深入，沿边地区在促进人员和经济要素自由流动、资源高效配置和市场深度融合方面的作用日益增大。旅游业通过游客之间的双向流动为彼此扩大消费市场，较易形成双方国家利益的最大公约数。因此，大力发展旅游业成为周边多数国家加快经济发展的重要选择，并迫切期望与我国进行更多更深层次的旅游交流与合作。边境旅游试验区建设能够充分发挥旅游业在沿边地区经济社会发展中的独特作用，将成为深化“一带一路”沿线国家经贸往来、推动形成更多沿边经济合作模式的重要途径。

边境旅游试验区建设是兴边富民的重要内容。旅游业是兴边富民的重要途径和产业支撑，是带动沿边地区群众脱贫致富的重要手段。发展旅游业，一方面能够吸引大量内陆旅游者，加强内陆对沿边地区的了解和联系，有利于开辟更多内陆与沿边合作的途径；另一方面，跨境旅游活动还加强了沿边地区与周边国家的相互了解和联系，创造了更多经济合作机会，促进并带动沿边地区相关产业行业的发展，推动沿边地区的产业结构升级和经济社会发展。

边境旅游试验区建设是促进沿边地区由旅游通道向目的地转变的重要手段。沿边地区旅游资源丰富，但经济社会发展长期处于欠发达水平，加上交通不便利、市场发育程度不高，边境旅游还处于小、散、弱状态，沿边地区更多地承担出境旅游通道功能，旅游消费难于留在当地，旅游业对经济拉动作用尚有较大空间。边境旅游试验区建设通过打造核心旅游吸引物，丰富旅游产品体系，强化旅游基础设施等产业支撑能力，吸引更多游客留下来消费，有利于实现沿边地区由出境旅游通道向旅游目的地的转变。

问：设立边境旅游试验区的指导思想、基本原则、空间布局和发展目标是什么？

指导思想方面，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，落实高质量发展的要求，深度融入“一带一路”建设，构建全区域、全要素、全产业链的边境旅游发展新模式，建设边境旅游目的地。

基本原则方面，坚持开放引领，统筹国际国内两个大局，用好两个市场、两种资源；坚持创新驱动，发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断激发旅游发展活力；坚持特色打造，推动旅游业特色化、国际化、全域化发展，提升旅游业整体竞争力；坚持绿色发展，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度；坚持防范风险，完善禁赌、禁毒长效机制，坚决打击非法入境、走私贩私，筑牢边疆安全稳定屏障。

空间布局方面，按照国务院2015年72号文件明确的“依托边境城市设立试验区”的要求，试验区主要依托边境城市的行政辖区范围设立。

发展目标方面，明确试点试验时间为3年，即到2020年底，确立试验区在旅游体制机制、旅游产业发展、旅游目的地影响力等方面应达到的目标水平。

问：国家旅游主管部门牵头推动设立边境旅游试验区，开展了那些工作，目前取得了哪些进展？

答：国务院提出设立边境旅游试验区工作以来，旅游主管部门切实增强抓好落实的责任感和紧迫感，联合相关部门，先后赴内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林、新疆、云南、广西等省区进行了13次调研，先后在吉林省延边州和云南省西双版纳州召开工作推进会，前后召开9次专家论证会，组织4次部委协商会，多方听取意见建议，对设立试验区有关问题进行了充分地研究论证。各部门主动将边境旅游发展纳入各自对外开放工作布局，形成了通力协作、共同推进的局面。外交部从外交政策、边管政策、领事认证等方面，发展改革委从沿边开发开放试验、守边固边、宏观规划等方面，国家民委从推进兴边富民行动、少数民族特色村镇建设等方面，公安部从证照管理、出入境便利化等方面，财政部从财税支持、投融资政策等方面，原国土资源部从政策集成、项目用地等方面，交通运输部从旅游交通、设施建设等方面，海关总署从口岸管理、监管业务等方面，原质检总局从口岸公共卫生、通关模式等方面，体育总局从综合体建设、旅体融合等方面提出具体指导意见，做了大量工作，有力地促进了边境旅游发展。

在此基础上，我们单独或与相关部委一道先后出台8个工作性文件，明确工作方向和工作要求。

按照“一区一方案”原则，指导29个有条件的边境地区研究编制试验区建设实施方案（草案），并进行了三轮遴选。第一轮通过专家评审遴选出11个，第二轮经部委会商从11个中遴选出5个，第三轮经部委会商并报国务院同意，最终遴选确定满洲里、防城港作为首批边境旅游试验区。在每轮遴选过程中，还同时完成了政策协调和方案修改工作。之后，我部还委托中国社科院对两个试验区建设实施方案进行了第三方评估。

在上述工作基础上，经报国务院审定，国务院同意设立内蒙古满洲里、广西防城港为首批边境旅游试验区，并审定了有关《方案》（送审稿）。

其后，我部会同相关部门印发了两个边境旅游试验区的建设实施方案。

问：为什么首批确定内蒙古满洲里、广西防城港两个试验区？

答：设立边境旅游试验区坚持“分批实施，成熟一个推出一个”的原则，首先选择旅游资源禀赋较高、旅游产业发展较为成型、口岸通关综合条件较好、与毗邻国家旅游合作相对成熟的边境城市率先开展改革探索，并在实践中积累经验做法，之后再逐步推广。

满洲里试验区位于内蒙古呼伦贝尔大草原的西北部，北接俄罗斯，西邻蒙古国，是欧亚大陆桥重要战略节点，试验区具有融草原文明、红色传统、异域风情为一体的口岸文化，口岸年出入境人数居中俄沿边口岸之首，试验区航空、铁路、公路立体旅游交通格局已经形成。

防城港试验区位于北部湾畔，是我国西部第一大港，是中国与东盟海、陆、河相连的门户，内有十万大山、北仑河口、江山半岛、京岛等旅游资源，口岸年出入境人数居中越沿边口岸之首，试验区高速公路、高速铁路已与全国路网联接，与南宁吴圩国际机场形成1小时经济圈，与越南开通了“海上胡志明小道”高速客轮旅游航线。

问：满洲里、防城港边境旅游试验区的主要任务是什么？

答：满洲里试验区的主要任务有探索旅游扩大开放政策、构建产业发展政策体系、探索旅游产业促进新模式、探索完善旅游服务管理体系等4个方面，包括优化出入境管理制度、促进自驾车旅游往来便利化、推动团体旅游便利化、提高旅游投资便利化水平、探索实施旅游发展用地政策、创新旅游人才培养引进机制、构建产业融合发展格局、建立跨境旅游合作机制等13项具体任务。

防城港试验区的主要任务有探索旅游便利通关新举措、探索全域旅游发展新路径、探索产业发展引导新机制、探索边境旅游转型升级新动能、探索扩大边境旅游合作新模式等5个方面，包括促进人员通关便利化、促进自驾车旅游往来便利化、完善边境旅游综合服务设施、构建旅游共建共享模式、创新旅游投融资模式、推动完善土地支持政策、开拓海上跨境旅游新市场、打造边境新型旅游产品、建立跨境旅游常态化联合执法机制、推动跨境旅游联合营销机制等15项具体任务。

问：关于建设边境旅游试验区，下一步有哪些安排？

答：内蒙古自治区、广西壮族自治区人民政府要加强领导，建立定期协调机制，完善配套政策措施，组织好满洲里和防城港《方案》的实施。

满洲里市、防城港市人民政府作为试验区建设的实施主体，要按照确定的目标和任务，建立工作台账，落实工作责任，细化改革事项，全面组织实施，有关重大政策和重大建设项目按程序报批。

国务院有关部门按照职能分工给予积极指导和支持，协调解决试验区方案实施中遇到的困难和问题，定期组织实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。对于试行有效的重大改革举措和成功经验做法，根据成熟程度分类总结推广，成熟一条、推广一条。

下一步，我部将会同相关部门深入贯彻党的十九大精神和党中央、国务院有关决策部署，重点开展以下工作：

一是推动试验区改革探索边境旅游制度，深度融入“一带一路”建设。重点改革创新人员、自驾车、团体旅游便利化等制度，形成推动边境旅游蓬勃发展的制度保障。

二是推动试验区加大文化和旅游融合，发展边境文化旅游产业。重点落实和完善旅游投融资、用地、人才等政策，构建产业融合发展格局和共建共享模式。利用边境特色旅游资源，打造边境新型旅游产品，鼓励发展特色餐饮、文化演艺、旅游商品研发、土特产加工销售等产业，提高旅游资源利用率和产业附加值。完善边境全域旅游服务设施，加快推进边境旅游集散中心、咨询服务中心、停车场、通景道路、旅游标识标牌、应急救援等旅游基础设施和旅游公共服务设施建设。

三是推广试验区好的经验做法。在内蒙古满洲里、广西防城港开展试点试验的基础上，根据改革举措落实情况和试验任务需要，适时选择不同类型、具有代表性的边境地区开展试验，对试点效果好、风险可控且可复制可推广的成果，及时复制推广，推动建设一批边境旅游目的地。

文章来源：文化和旅游部官方网站

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美    编 | 谭腾飞

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