政策解读丨乡村振兴法律护航，体现出哪些信号？

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2020年6月18日，《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》（以下简称《草案》）提请十三届全国人大常委会第十九次会议审议，并面向社会公开征求意见。《草案》分为十一章，共七十六条。制定乡村振兴促进法是充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用的体现，也表明乡村建设与发展将迎来了新的机遇。乡村振兴驶入法律“快车道”对广大乡村地区和农民将产生哪些影响？

一、《乡村振兴促进法（草案）》出台背景

2020年是全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标的关键之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年。十八大以来，经过全社会的共同努力，脱贫攻坚目标任务已经接近完成。脱贫摘帽不是终点，而是奋斗的新起点。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上讲话中指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略。乡村振兴是一篇大文章，制定乡村振兴促进法，对于推进乡村振兴战略实施，巩固脱贫攻坚成果，确保全面建成小康社会，具有重要意义。

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农村稳则社会安，农民富则国家强，乡村工作历来是国家工作的重点。2004年至2020年连续17年的中央一号文件全部聚焦“三农”主题。改革开放以来，我国农村政策的重点在不断变化，政策经历了生产经营主体的重塑，到推动产业结构的变化，再到推进社会主义新农村建设的变化。2013年以来，在乡村新发展理念下指导下，乡村改革发展的空间不断扩大。乡村振兴战略在党的十九大报告中正式提出。2017年，中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，提出了乡村振兴战略的总体要求，确立了战略的“四梁八柱”。2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，对实施乡村振兴战略作出了阶段性具体谋划。

经过四十年的发展，我国“三农”政策体系已经基本成熟稳定。制定乡村振兴促进法，是把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用的具体体现，也是通过增加法律供给，来保障农民权益的具体举措。

农业、农村、农民问题是关乎国计民生的重大问题。发展不平衡不充分问题在乡村体现得尤为明显。现阶段我国乡村产业结构还较为薄弱，供给质量亟待提升，市场竞争力不足；乡村基础设施建设和民生保障还存在欠缺；乡村生态和环境问题较为突出；城乡之间要素合理流动机制还需要健全；脱贫攻坚成果需要进一步巩固，部分乡村群众发展的内生动力不足。制定乡村振兴促进法，也是用立法回应对目前乡村存在问题的关切。

二、《乡村振兴促进法（草案）》哪些内容值得关注？

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《草案》如何体现“促进性法律”特性

法律不仅具有强制性的行为规范去指导人们的行为以固守基本的道德底线，同时，促进与鼓励的内容也常常出现在法律条文之中。目前我国现行的促进性法律有《中华人民共和国电影产业促进法》《中华人民共和国中小企业促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等。促进性法律的目的多为推动某个领域向前发展，立法机构借此传递通过法律手段使该领域朝着良性方向发展的信号。在具体条文中，促进性法律也多用鼓励、支持等号召社会各方力量参与推动某一领域发展。

《乡村振兴促进法（草案）》也着重在促进，并非取代农业法等其他涉农法律，在条文的表述也与其他涉农法律协调一致。《草案》全文七十六条中直接提到“鼓励”的内容就有十八条。当然，促进性法律也不仅有促进性内容，也有管理性、义务性的法律规范，《草案》中也明确各主体在推动乡村振兴中应承担的的责任和义务。

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《草案》如何全面呈现乡村振兴内容？

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。”《草案》也与这一要求充分呼应。在经济建设方面，《草案》围绕发展壮大农村集体经济、培育新型农业经营主体、促进农业转型升级、建立现代农业产业体系等方面作了规定。在文化建设方面，《草案》围绕提升农民精神风貌、提高乡村文明程度和思想道德建设水平、传承和发展中华优秀传统文化、培育文明乡风、健全乡村公共文化服务体系等方面作了规定。在生态文明建设方面，《草案》围绕改善乡村生态和人居环境、改善村容村貌、耕地养护、农业投入品管理等方面作了规定。在组织建设方面，草案围绕建立健全乡村社会治理体系、加强基层组织建设、健全农村社会化服务体系等方面作了规定。

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《草案》如何保障责任落实？

在主体责任落实方面，《草案》在第九章、第十章对乡村振兴各主体承担的法律责任和义务作了明确规定，还明确了审计、财政、发展改革、农业农村等部门的监督指责。《草案》指出：“建立实施乡村振兴战略的目标责任制和考核评价制度，地方党委和人民政府承担促进乡村振兴的主体责任；考核结果作为有关领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”《草案》用九条内容多层次、多角度地对乡村振兴相关方面的责任做了细致规定，为层层压实乡村振兴的责任提供了制度保障。目标责任制、考核评价、问责制度和报告制度等不仅对各主体的行为进行了严格规范，而且增强了各主体在战略实施中的使命感。

《草案》在第八章提出了九条具体的扶持措施，从财政投入、设立专门基金、优化营商环境、融资担保、运用财政金融政策、建立健全农村金融服务体系、建立农业保险体系等方面提出了乡村振兴资金保障方面的举措。深化农村土地制度改革主线仍然是处理好农民和土地的关系，《草案》在土地方面提出健全农村土地管理制度、激活土地资源资产、土地确权等方面内容，从法律上保障了乡村振兴中的合理用地需求。

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《草案》中文化维度解读

文化传承是乡村文化振兴的必然要求，文化振兴在乡村振兴中起着凝心铸魂的作用。《草案》在第四章“文化传承”中提出：“加强农民思想政治教育和农村思想道德建设，不断提高乡村社会文明程度，提升农民精神风貌。加强农村精神文明建设，健全乡村公共文化服务体系。”保护乡村传统文化是乡村振兴的责任与使命，要积极培育“乡贤文化”，守望乡土情结，留住美丽乡愁。

利用乡村文化和民族文化资源发展乡村特色文化产业，推动乡村产业结构调整，是促进乡村产业振兴的重要抓手。《草案》提出：“有序发展乡村旅游、乡村体育产业，活跃繁荣农村文化市场。”要充分发挥特色产业对乡村振兴的促进作用，把乡村文化和生态资源进行转化，延长产业链和价值链，丰富文化业态。

三、《乡村振兴促进法（草案）》为乡村建设提供哪些思路？

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推进乡村振兴应统筹协调“两个关系”

（1）农民与土地的关系

当前农村最重要的生产要素还是土地，如何处理好农民与土地的关系，通过完善产权制度盘活土地资源，是乡村能否真正实现振兴的关键。《草案》中多处明确关于土地的性质和各项经营制度内容。各级政府在具体实施方面，应坚持农村土地承包关系稳定并长久不变的基础上，深化农村土地制度改革，进一步完善农村承包土地“三权分置”，在坚持落实集体土地所有权、稳定农户土地承包权前提下，平等保护土地经营权。同时，探索集体经营性建设用地入市、盘活利用闲置宅基地和房屋，为农民增加财产性收入。

（2）城乡之间的关系

改革开放以来，尽管我国农村已经发生了巨大变化，但城乡之间的差距依旧明显，二元结构鸿沟依然存在，城乡收入水平差距和基本公共服务差距仍然较大。城镇和乡村密不可分，共荣共生。《草案》在第七章第四十八条提出：“国家健全城乡融合发展的体制机制。各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略,促进农村一 二三产业融合发展和城乡融合发展。”在法律中专门规定城乡融合也充分肯定了过去“以城统乡”思路转变的必要性。在政策的制定上，要充分考虑城乡之间的协调关系，推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，探索以基础设施和公共服务为主要内容的城乡融合发展政策创新。发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，推动要素双向流动。加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

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推进乡村振兴应把握“四个原则”

（1）提高治理针对性

乡村治理是乡村振兴的关键环节，既关系到农民的幸福感和获得感，又关系到整体社会稳定，“治理有效”在乡村振兴总要求中起着举足轻重的作用。《草案》从治理体系、队伍建设、制度保障等方面对乡村治理进行了规范，也充分体现了十九大报告中提出的乡村“自治、法治、德治相结合”的要求。同时，我国东西部乡村、城郊与边远地区的乡村发展程度差异明显，在坚持顶层设计整体性和全局性的基础上，要加强政策实施的针对性，充分考虑不同区域和不同条件乡村的实际情况，探索多元化、多模式的乡村振兴模式，因地制宜写好不同发展水平地区的大文章。

（2）压实主体责任

乡村振兴要发挥政府的主导作用，推动市民下乡、企业兴乡，带动资金、技术和人才的进入，凝聚乡村发展的合力。同时，要将实现乡村自主发展作为目标，变“输血”为“造血”，坚持农民在乡村振兴中的主体地位。过去针对农村的一些政策弱化了农民发展的自身动力，在城镇化的过程中被动接受城市和产业的带动，丧失了农村发展的积极性。乡村振兴要充分激发乡村实现自身发展的内在动力，激发农民创造自己美好生活的自主能力，让农民成为乡村振兴的主体。

此外，还要充分动员社会各界共同参与到乡村振兴之中，广泛凝聚社会力量，创新社会参与机制，完善社会资源的筹集、配置、使用机制。要把责任主线贯穿于乡村振兴的全过程，用责任激发乡村振兴各主体的生机与活力。

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（3）创新发展思路

无论是农村家庭联产承包责任制拉开了改革开放的序幕，还是税费改革在农村实行，或是新时期农村土地所有权、承包权、经营权分置并行探索，都体现出思路创新在乡村发展中发挥的重要作用。此次《草案》中13次提及创新，内容包括理念创新、机制创新、技术创新等，充分表明了创新是乡村振兴的动力来源。农村改革发展的实践和经验表明，只有开放思路、锐意改革，破除陈旧狭隘的思维定势，牢固树立和践行新发展理念，创新发展模式，才能适应国情农情的动态变化，推动城乡二元结构变化。

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（4）坚守底线思维

乡村振兴需要充分调动社会各方的积极性，但发展的更需树立底线思维。首先，要坚持党的领导，发挥党组织在农村基层的领导作用。其次，要坚持农村土地农民集体所有制，在产业发展和体制改革中必须坚持土地集体所有，同时要坚持土地承包关系稳定并长久不变，尊重农民的土地承包经营权，保证农民的利益不受损害。最后，要守牢耕地红线和生态保护红线，促进现代农村和农业的生态化，发挥农业的生态保护功能，保护好、利用好乡村的绿水青山、自然风貌。没有绿色发展，就不可能有农业的可持续发展，乡村振兴更无从谈起。

结语

我国现行的法律大多针对城镇，涉及乡村的法律法规较少，现行的农业法是以农业和农村经济为调整对象的法律，涉及乡村发展其他方面的立法则处于空白状态。《草案》是针对乡村制定的专门法律，将中央有关方针政策和地方实践中的成功经验，通过立法形式确定下来，填补了乡村建设法治化的短板。《草案》不仅通过法律来保障农民与乡村的利益，而且通过法律来保障所有参与乡村建设者的利益。《草案》的制定，充分说明国家将乡村振兴置于更高的层面，体现了乡村振兴在整个社会中的重要地位。

乡村振兴是一个长期的、动态的过程，不同发展阶段会面临不同的问题。《草案》提出的措施留出了实施空间，对扶持措施作了较为具体和明确的规定，难以具体实施的给出了原则规定。各地也可以根据本地区实际情况，因地因时制定更具有针对性的扶持措施，这也充分体现了促进法鲜明的鼓励性特征。乡村振兴是一篇大文章，《草案》的出台标志着乡村振兴不再是一种号召，而成为一种法定的责任，通过立法推动实施乡村振兴战略，必将为乡村发展注入新活力。

参考来源：

[1]新华网.乡村振兴这件大事，国家要立法来促进[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/ed5d733c12cf49088d61ad7dd308465f.shtml,2020-06.

[2]澎湃新闻.要论丨乡村振兴迈入法律护航新阶段[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7991843,2020-06.

[3]中国人大网.乡村振兴促进法（草案）征求意见[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/flcaw/userIndex.html?lid=ff80808172b5f6e30172cb8a084f0beb,2020-06.

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美   编 | 赵   航

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