钱为民 | 台州法院个人债务清理创新工作第一阶段综述
台州法院个人债务清理创新工作第一阶段综述
钱为民 台州市中级人民法院民二庭副庭长台州法院自2011年开始探索个人破产制度，历经了将股东个人财产与公司财产合并破产、在执行程序中引入管理人清算机制、建立执行程序转个人债务清理机制三个阶段。截止2019年9月1日，共对14例执行不能案件进行了个人债务清理，初步完成第一阶段探索个人债务清理机制的工作，现将第一阶段工作综述如下：
一、台州中院探索个人破产制度八年总结
第一阶段，探索将公司股东财产与公司财产合并破产处置机制。2012年，天台法院受理对浙江银象公司破产清算一案，在浙江省内首次尝试将个人破产制度引入该案的破产财产处置工作之中，将法定代表人的个人财产与公司财产合并破产，并免除了法定代表人个人余债，该债务清偿方案获得债权人会议表决通过，一举了结涉公司和法定代表人个人的众多诉讼、执行及信访案件，取得了较好的社会效果。同时形成《涉非法集资企业问题研究》课题报告，并受浙江高院民二庭委托起草《关于在审理企业破产案件中处理涉集资类犯罪刑民交叉若干问题的会议纪要》初稿，提出在公司与股东财产高度混同时，将公司财产与股东个人财产合并破产处置的倾向性方案，省高院最后定稿采纳这一倾向性方案。省高院这份纪要，可能是国内最早涉及自然人破产问题的审判指导性文件。
第二阶段，建立执行程序中执行义务宣誓退出机制。在近三年的基本解决执行难工作中，台州两级法院积极探索无财产可供执行案件的退出机制。台州中院于2016年出台了《台州市中级人民法院“无财产可供执行”案件退出机制实施办法（试行）》，在全国首次创新建立执行义务宣誓退出机制，黄岩法院进行试点，共对38例被执行人案件予以执行宣誓退出，37例获得了申请执行人谅解，1例在退出强制措施后，查明有拒执行为，已依法追究其刑事责任。
第三阶段，2018年5月，中院民二庭与执行庭制订《在执行程序中引入管理人清算机制操作规程》，探索借鉴破产管理人制度，试行在执行程序中由管理人对被执行人财产及债务状况进行全面调查和清理，在执行中形成法院强制执行与管理人财产及债务状况调查相结合的工作机制。经对两起案件进行清查，一起案件的被执行人通过离婚协议将名下财产转移到子女名下，另一起是隐匿收入，两起案件均终结清算工作，交回执行部门重新采取强制措施。
我们在总结过去八年来的探索基础上，于2019年4月份出台了《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。主要内容如下：1、适用债务清理的主体是进入执行程序的自然人、个人独资企业、合伙企业、起字号个体工商户；2、启动条件是经强制执行后，仍然无财产或财产不足清偿债务的；3、参照企业破产程序，立破字号审理，并为该自然人债务清理指定管理人；4、排除适用债务清理的情形包括：债务成因是赌博或挥霍，在执行中有欺诈、转移或隐藏财产、虚假申报财产等行为，不配合人民法院查明财产工作的；5、规定债务人及其共同生活亲属的债务清理义务；6、规定债务清理和债务整理两个程序，对于未来无预期收入的债务人进行债务清理，对于未来有预期收入的债务人进行债务整理，在管理人主导下达成减免或分期还债计划，并由管理人负责监督计划执行，同时规定简易审程序；7、经债务清理后，符合规程规定条件的，予以终结执行程序，不符合规程要求的，不予终结执行程序，恢复对其强制执行措施。8、对于被终结执行程序的债务人实施行为保全，对其相关行为或身份资格进行限制，并给予其4到6年的诚信考验期，债务人未违反规定的，期满后回归正常生活，债务人违反规定的，经管理人查明后，申请恢复强制执行程序；9、鼓励债务人在诚信考验期主动工作或从事与其财产或能力相当的经营活动，收入所得60%用于清偿债务，其余归其所有；10；对于目前不能处置的财产，该财产在将来能够处置或发生继承时，仍然应当用于债务清偿。11、建立并公开债务清理人名录，接受社会监督，条件成熟时，与相关征信系统信息联通。
二、个人债务清理案件审理情况及存在的问题
（一）个人债务清理案件审理情况
台州中院与部分基层法院自去年启动个人债务清理创新工作以来，共对14例执行不能案件启动个人债务清理程序。具体审理情况统计如下：
债权人申请：9件，占比65%；债务人申请：5件，占比35%。
经清算认定债务人诚信且无财产可供执行并终结执行程序：4件；经债务整理，在管理人主持下双方达成分期还债计划并终结执行程序：1件；经清算后认定债务人有失信行为、不配合债务清理而恢复强制执行：8件；债务人失联无法进行债务清理：1件。
（二）存在的问题
1、债权人问题：
（1）在人民法院加大强制执行力度情况下，债权人明知债务人无财产可供清偿债务，即使债务人不存在转移、隐匿财产和其他失信行为，也不会同意解除强制执行措施。过度强制执行的负面作用就是，债权人情绪性利用强制措施多了，宽容他人的和气少了。明知债务人无财产可供执行也不能退出强制执行程序，但债权人仍然希望债务人不得解脱强制执行措施。执行部门则反复实施强制措施，包括司法拘留、罚款和列入失信名单。
（2）债权人及债务人不了解债务清理程序，其申请的目的并不明确，主要原因在于审理时对债务清理程序释明不够，与“个人破产”这一名称相比，“债务清理”相对为债权人和债务人所不知。
2、债务人问题
（1）债务人同意对其进行债务清理后，随着管理人对财产的查找，其又拒绝配合债务清理，此类债务人有转移、隐匿财产的可能性。
（2）部分债务人因强制执行措施，无法在就业、经济上再进行发展，不仅债务无法清偿，也无法改善自身的生活，需要通过个人债务清理方式，给予其生活发展的空间和机会。
（3）至少有二个债务人，其愿意通过债务清理解决执行案件的债务，但一旦要进行公告，其又不愿意进行债务清理。主要原因是，其向亲戚好友借款数万不等的借款，债权人知道其无法偿还，均未起诉或催讨，债务人怕债务清理予以免除余债后，无法面对亲戚好友，不愿背负“赖账”的名声。这里的问题是，相当一部分债权人出于人情关系，容忍债务关系稳定保持下去，但却可能因个别债权人提出申请，打破原来稳定的基于人情关系的债权债务关系。效果可能适得其反。
（4）我们在选择案件时，发现有相当一部分债务人，所欠债务在数万元不等，无法偿还，其自身劳动技能较低，靠打零工维持家庭生活。这一因债贫困的现象超出预期。
（5）有一起案件的被执行人名下虽无财产可供执行，但其丈夫系某集体经济组织负责人，其女儿留学国外。其称女儿系由亲戚资助留学，没有提供相关证据及女儿留学费用明细。
（6）个别债务人的账户款项支取款项较大，其辩称为他人借用其信用卡，管理人经调查认为其存在高消费及隐匿财产行为，实务中还存在债务人借用他人账户的情况。
3、程序问题
（1）破产费用问题。自然人债务人处于无法清偿债务时，普通的情况是其个人财产价值低，不足以支付破产费用。台州中院在前期案件审理中，是以企业破产援助资金负担破产费用。从长远看，由国库负担破产费用补助是一个可讨论的方案。
（2）程序效力问题。在个别债权人不申报不参加情况下，债务清理效力不及于未申报未参加的债权人，不能完全达成集体清偿这一程序目的。
（2）诚信考验期的监管问题，在终结债务清理并终结执行程序后，在长达四到六年的诚信考验期里，由谁来监管、如何监管债务清理人，这并非债务清理程序本身所能解决，需要包括征信系统、惩戒机制、刑事立法在内的制度配套。
三、对个人债务清理司法实践的几点思考
（1）关于个人债务清理的程序价值问题。
就前期案件审理情况来看，之所以出现选择案件的困难，原因在于制定个人债务清理机制时，是以终结执行程序为程序设计的唯一目标。因此，存在债务人不配合就无法继续清理，只能退回执行程序。通过实践，我们认为以执行终结为债务清理唯一目标并不完全符合个人债务清理制度的程序价值。从个人破产制度上说，免责为个人破产制度核心的程序价值，但不是程序的全部价值。我们认为个人破产制度的程序价值有以下几方面：公平清偿、集体受偿、破产再建、破产免责、破产惩罚。据此，个人债务清理根据案件实际情况会存在三种程序结果：即清算不终结执行程序（类似清算不免责）、清算终结执行程序（类似清算免责）、债务和解或整理。让债务清理程序发挥甄别和分流作用，即甄别债务人是否属于诚信债务人，诚信则终结执行程序，不诚信则进入强制执行程序。
（2）个人债务清理机制是落实国家宏观政策的重要司法途径。
台州中院在遴选案件及债务清理中发现，即便在台州这个相对民营和个体经济比较发达的地方，仍然有部分的人群处于因债贫困之中。我们在制定规程时，原设想制定小额债务清理程序，但后来认为在台州不会存在小额债务无法清偿问题，如果无法清偿，可能是债务人主观逃避债务，认为通过强制执行措施，债务总会得到执行。但从相关银行提供的债务人名册分析，仍然有一部分小额债务人无法清偿债务，原因并非逃避债务，而是其经营和生活失败，又无相应的劳动技能，只能依靠打零工维持基本生活。这部分债务人，债务发生并不频繁，前期申请贷款时，也经过银行相当细致的信贷调查。对于这部分债务人实施债务清理，从而让其重新获得正常生活，从政策上讲是符合国家脱贫扶贫政策。事实上，社会上还存在因病贫困、因灾贫困情况，这是其一。其二，台州中小企业众多，上市公司数量位列全国地级市第五位，最近几年台州市大力推进“台州智造”产业，但也存在企业家创业失败甚至出现自杀，下一步，我们将重新关注股东与企业债务的连带责任问题，再次推动公司财产与股东财产合并破产，这也与国家鼓励科技创新的政策相符，个人债务清理制度可以为科技创新失败者提供重生的机会。
（3）当前的强制执行过犹不及状况应通过个人债务清理机制来平衡。
三年基本解决执行难主要成果在机制建设上面，比如财产查控体系和联合惩戒机制的建立。但实务中出现强制执行措施不当实施情况。比如，不区分执行不能的原因，一概对不能履行债务的被执行人列入失信名单。对于客观上已经执行不能的案件，持续实施强制执行措施意义何在，需要引起思考。我们认为，过度或不当的强制执行措施至少会在心理上，造成债权人过分依赖强制执行手段，从而影响债权人对债权回收风险的正确认识。将强制执行与个人债务清理有机结合，一是通过管理人清算工作，能够弥补执行程序在财产查找上的不足；二是个人债务清理机制通过甄别债务人诚信与否，能够对过度及不当实施强制执行措施进行纠偏；三是为建立执行不能退出长效机制提供基础和条件。
四、结语
台州法院在全国首次对一批债务人进行个人债务清理，前期的探索说明，个人债务清理机制本身并不会为债务人提供逃废债路径。在案件审理中，把握好事实认定，适度加重债务人的证明责任，债务人逃避债务清偿的风险高度可控。但是，制度风险虽然可控，但人的观念转变却是个人债务清理机制推进所面临的最大问题。因此，当前寄希望通过个人债务清理大量解决自然人执行不能案件，并不现实。这需要通过个案审理，逐步营造“宽容失败”的社会氛围，建立社会对个人破产制度的正确认识，但需要一个长期推进的过程。这也是台州中院在首次探索个人破产制度创新工作中，审慎把握案件受理数量的原因。
当前对于个人破产立法在中国是否时机成熟的讨论诸多，我们认为，个人破产的制度价值在于让诚实而不幸的债务人重生，而个人破产的制度正当性在于防范逃避债务清偿，因此，个人破产制度并不会为债务逃避提供制度路径。就社会诚信体系建设来说，个人破产制度是其中一环节，其与其他相关制度是协同推进的关系，而非蛋和鸡孰先孰后问题，从这个意义上说，推动中国个人破产立法的时机已经来临。
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