党的十九大以来，国土空间规划被赋予了突出职能和重要使命，规划职能正由原有的“建设主导型”向“资源配置主导型”转变。近来，学术界从不同视角、不同尺度对国土空间规划体系进行了广泛而深入的探讨，其研究总体呈现出“省市层面多、县域层面少”“方法探讨多、理论研究少”的特征，特别是县域及以下层面的相关理论与研究探索比较薄弱，影响县域国土空间规划的编制和落实。为此，本文从县域、乡镇、村庄3个尺度，围绕保护和发展2个维度，构建县域国土空间规划体系。其中，县域空间规划侧重统筹保护与发展、刚性与弹性有机结合，镇域空间规划重点面向基层行政管理与具体功能布局，而村庄尺度则聚焦项目实施管控与建设过程协商。
1.1 空间区划更加精准，管控宜刚则刚、宜柔则柔
党的十九大以来，高质量发展成为新时代社会经济发展的新趋势、新目标，推动着我国社会经济发展从粗放式增长转向高品质发展，空间资源配置和管控也从扩张式蔓延转向精准化实施，因而亟需建立新的国土空间规划体系以适应高质量发展需要。1.2 加强公共产品供给，提高资源配置公平性
伴随国家“新型城镇化”战略的实施，“以人为核心”、强调城镇化发展质量的要求愈发凸显。我国广大县域城镇化水平相对偏低，城镇化质量不高，县域空间因而成为新型城镇化战略实施的重要载体，成为吸纳外来人口的战略空间。为推进县域社会经济发展和新型城镇化，亟需构建完善的国土空间规划编制、实施和管控体系。1.3 城乡融合发展，优化空间管控体制
党的十九大提出并系统性地阐述了乡村振兴战略，要求扭转乡村收缩中的无序、混乱问题，改变乡村的衰败和凋敝。因此，亟待通过合理的政策、空间规划指导乡村建设，而国土空间规划与管控体系是具有可操作性的关键抓手。
2县域规划编制与实施的现状：多尺度与多维度的多重矛盾
2.1 多维度上“协同整合”的不足：城镇快速扩张与乡村地域的建设管控缺失
我国“空间”利用相关的规划，长期以来形成了以国土部门的土规、城建部门的城规为核心，环保、旅游、农业等相关部门专项规划相配套的格局。由于服务于不同部门的不同行动逻辑，多维规划在职能、编制思路、编制内容和行动依据等方面有着不同侧重。（1）城规往往被赋予引领城乡发展的“龙头”作用和维护物质空间环境的管控作用；集中建设区域成为其主要规划对象，并基于城乡发展的规律，来管控建设空间的配置和指引非建设空间发展；规划内容则主要包括发展战略、目标定位、体系与职能、人口和用地规模、空间结构与用地布局、设施配套和生态环境保护等；并已形成从功能区划到用地布局，再到建设指标，进而到边界底线管控的一系列管控工具。但我国城规的实践总体表现为城乡建设空间的扩张和建成环境的塑造。（2）土规被赋予了“守护”非建设空间的使命，尤其是基本农田底线，引导建设用地和农田等其他各类非建设用地合理配置；基于土地物质属性规划，形成以用地总量指标设定、空间布局和边界划定的主体内容，指标平衡和边界底线等核心的土地用途管制和配置工具。（3）农业发展、旅游发展等发展类的规划倾向于从功能层面进行空间和措施差异化的引导；生态环境等保护类的专项规划则多强调底线守护与“负面清单”的准入管控。多维规划编制和实施上的差异在县域空间资源配置方面的体现尤为明显，并对城镇集中建设区和乡村非集中建设地域产生不同影响。一方面，城规和土规间的“攻”“守”失衡在一定程度上助推了城镇建设空间的快速扩张。快速的城镇化强化了城规的“攻势”，弱化了土规的“保护”作用。两规间的不协调或者冲突使城镇边界的刚性管控失效。另一方面，除区域性交通和市政等设施外，乡村地域的建设用地主要包括村民建房、旅游和农业等产业设施用地、乡村公用设施用地3类。城规与土规之间，管控对象与管控手段的“弱衔接”，导致该地域建设管控的空白。
多维度的现行规划编制与实施关系示意图
2.2 多尺度上“协作传导”的不足：保护与发展层面，城规与土规的不同层级传导错位
除了城规和土规在保护管控与发展引导上的侧重点不同，两规在上下层级间的协作与传导方面也存在错位。就县域城乡规划而言，已经形成层级鲜明的规划体系，包括：县级的城镇体系规划、总体规划和控制性详细规划，乡镇层级的镇村布局规划和总体规划，以及村庄规划。如果说城规侧重于集中建设区的发展引导、非集中建设地域的保护管控的话，那么不同层级的规划在两个地域的发展与保护中表现出不同的传导性。总体表现为3方面：（1）集中建设区，发展引导的弹性传导相对顺畅；（2）乡村非集中建设地域，保护管控的刚性传导相对较弱；（3）多层级的规划体系并未配以有效的层级管控体系，导致面向实施的村庄规划难以落实。土规的编制和实施，可谓以县级的“一套指标，一条边界”，沿着垂直管控体系一管到底。这种管控体系造成两方面不足：（1）刚性的管控依据和措施的重点在自上而下落实工作意图，而忽略了自下而上的发展诉求；（2）发展引导上缺乏弹性。
多尺度的现行规划编制与实施关系示意图
为化解上述矛盾，推进规划编制的科学性和实施的有效性，提出“全域统筹、多维协同、刚弹结合的要素传导、虚实匹配的多样化调控措施”的思路。首先，国土空间规划的编制应首先适应城乡发展的客观规律和战略需求，塑造新型的城乡关系。其次，应基于“多维合一”着眼全域，融合发展引导与底线管控两种思维。最后，“多维合一”的国土空间规划编制应与层级化的管控主体和管控需求相适应，通过功能的有效传导，实现层级间的分工协作。笔者将从县域、镇域、村庄3级尺度分别阐述国土空间规划编制的具体内容。3.1 县域空间规划编制：侧重统筹保护与发展、刚性与弹性的有机结合
县级国土空间规划在市和镇之间具有承上启下的作用，但由于其偏向农村地域的属性，具有相对特殊的独立性。对上，县级的国土空间规划要细化其刚性管控要素，同时在发展层面要落实市级提出的协同发展的战略性要求。对下，应起到原则性引领的作用，应考虑科学性、传导性和可实施性，区分刚性、弹性调控要素。基于这些理念，县级国土空间规划编制可考虑在以下方面深化：（1）县域发展战略规划；（2）全域功能区划、指引与指标；（3）城镇体系规划与建设用地指标配置；（4）用地空间布局；（5）县城详细规划与其他专项规划。3.2 镇域空间规划编制：重点面向基层行政管理与具体功能布局
作为我国政府的基层管理单元，乡镇是实施国土空间管控的基本行政单元，直接面向发展和保护实践的管理。乡镇尺度的规划在面向实施的管理和承接县级的原则要求上具有承上启下的关键作用。乡镇国土空间规划还需从4个方面进一步深化：（1）镇域功能区划。（2）镇村体系规划；（3）用地布局；（4）集镇详细规划与相关专项规划。3.3 村庄规划：聚焦项目实施管控与建设过程协商
如何引导村庄这一自治组织和村民个体合理追求自身发展的同时，又自愿、自觉地实现政府自上而下的管控要求，取决于对发展与保护是否形成共识。一方面，在乡镇空间规划编制中，要充分征求村庄集体乃至村民的意愿，让保护的刚性建立在村庄合理的发展诉求之上；另一方面，也要对村庄的发展予以合理引导，对建设活动提供规划支撑，倡导协商性规划和过程性规划，提升乡村自主管理和建设的能力。总体而言，村庄规划编制是面向实施的、微观的、项目导向型的、简易的有效规划，同时，在实际操作过程中，为了使规划更高效和科学，可以根据实际情况，以一个或几个行政村为单元，编制实用性村庄规划。面向管理的规划，还需要有自下而上规划“拼合”的过程，如同原土规，逐级向上拼合、汇总与协调。如用下位更为精确的边界划定来取代上位的抽象边界，实现基于共识、同时精准的刚性边界，最终形成各个政府管理层级共用的一套规划管理依据。
县域国土空间规划编制体系示意图
改革开放以来，我国城乡区域空间规划体系不断完善，为不同时期社会经济发展中空间资源配置提供了重要依据。然而，随着城乡社会经济发展进入新时代，发展不平衡不充分的问题日益突出，特别是县域规划，多维度上“协同整合”不足，多尺度上“协作传导”不力，原有国土空间规划体系的不适应性进一步得到凸显，从而导致空间资源配置错位、低效，影响了经济转型升级和社会公平正义。
随着国家和省、市、县各级机构改革方案的落实，县域地区应从县域、乡镇、村庄3个尺度，以及保护和发展等维度，建立“适应发展需求、维度上合一、尺度上有效传导”的国土空间规划体系。其中，在县域层面，国土空间规划位列市和镇之间，起到承上启下的作用，重点在战略高度、全域尺度协同发展与保护，并提出方向性的、原则性的纲领，具体内容分为县域发展战略、全域功能区划、指引与指标设计、城镇体系规划与建设用地指标配置、用地空间布局、县城详细规划与其他专项规划等5大方面；在镇域层面，乡镇作为实施国土空间管控的基本行政单元，该尺度的国土空间规划在面向实施的管理和承接县级的原则要求上起到关键作用，重点是细化县域空间规划的总体性内容，并充分征求村级意见，落定各项发展和管控措施，具体包括镇域功能区划、镇村体系规划、用地布局、集镇详细规划与相关专项规划等4方面；在村庄层面，村庄是农村社会的基本单元，村庄尺度的国土空间规划编制是面向实施的、微观的、项目导向型的、简易的实施性和操作性规划，具体包括村域总体规划、村庄建设规划两大方面。
详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《多尺度多维度融合视角下县域国土空间规划编制体系探讨》，作者：郭炎、许红梅（通信作者）、李志刚、林赛南，武汉大学城市设计学院。
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