《农村土地承包法》修改专题 | 燕艳：论土地承包经营权入股农民专业合作社的规范流转方式
作者简介
燕 艳
吉林大学2017级民商法学专业
博士研究生
研究方向为物权法、合同法
《中国不动产法研究》系广州大学法学院刘云生教授主编，每年两卷，集刊主要针对不动产法律理论和实务等所涉各项领域进行专题研究。现以专题形式，陆续推送往期精彩文章。本次主要推送“《农村土地承包法》的修改”专题相关文章。本文载于《中国不动产法研究》第十八卷，微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。
第二十一卷征稿详情可点击阅读：约稿函|《中国不动产法研究》2020年上半年卷稿约
一
土地承包经营权入股农民专业合作社的现实问题
土地承包经营权入股农民专业合作社是指在不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的前提下，土地承包经营权人（主要是家庭承包的承包方，即农户）以通过家庭承包方式设立的土地承包经营权或通过其他方式承包（招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地）并经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书设立的土地承包经营权按数量和年限作价出资或与货币、实物等其他出资形式并存参与组建农民专业合作社的行为。
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，这为土地承包经营权入股农民专业合作社提供了政策依据。顺应改革大潮，据调查目前全国已有18个省（区）进行了农地股份制改革，在政策推行如火如荼之时，与持续高涨的改革热情不相匹配的是，改革的一些内生性问题导致农地股份合作制不具备持续的增收效应，在对地方立法进行整合分析后，发现问题集中表现为两点：
第一，地方立法中土地权利入股合作社作价标的混乱、土地权利价格评估不规范。在法律层面，2017年12月27日经修订颁布的《农民专业合作社法》将入股的土地权利明确为土地经营权，但是在地方立法层面，各地对于土地权利入股合作社的标的规定不一。
第二，合作社如何行使入股的土地权利规则不明晰。这主要体现在如何解决成员在退出合作社时土地承包经营权的再次流转问题上。13份省级地方性法规中只有3份对退股问题进行了规定，相较于成员的其他出资形式，这3份地方性法规虽均突出了土地承包经营权的特殊性，但在具体操作上差异较大。
党的十九大再一次强调了农业农村问题对于中国发展的重要意义，提出巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年等重大举措。毫无疑问鼓励土地承包经营权以多种形式流转，既应坚持土地承包经营权长久不变，也要积极探寻提高农地集约利用程度，实现规模效益的有效途径。现今，土地承包经营权入股农业合作社已经成为继转包、出租后的第三大流转方式，允许农民以土地权利直接入股创办合作社甚至被冠名为“第三次土地革命”。在三权分置的背景下，2017年12月27日《农民专业合作社法》修订并颁布，本文借此契机，结合地方立法的规范逻辑，着眼于现行土地承包经营权的流转方式，对合作社土地经营权的入股方式、退出机制以及合作社权利行使规则进行研究，以规范土地承包经营权入股合作社的流转方式。
表1：13份省级地方性法规关于农民以土地权利作价出资标的的规定
表2：13份省级地方性法规关于农民退社的规定
二
土地承包经营权入股农民专业合作社的理论基础
在土地承包经营权入股农民专业合作社的立法中，作价标的不统一与合作社权利行使规则模糊的问题根源于两点：一是三权分置政策推行伊始土地承包经营权相关概念界定的不清晰，二是政策实施后配套法律的滞后。随着《农村土地承包法修正案（草案）》的颁布和《农民专业合作社法》的新修订，三权分置理论得到深入贯彻，土地承包经营权入股合作社规则的建构需在此背景下展开。
（一）基本立场：农地三权分置理论
改革开放以来的农村土地法律制度改革，是从对单一的集体所有、集体劳动改革为以家庭联产承包责任制为核心的“两权分离”的过程，即集体所有权和土地承包经营权两种权利的分离。在我国农村土地集体所有的制度下，农民往往将土地视为抵御社会风险的最后一道安全屏障。因而，农地产权的社会保障功能占主导地位，而农村集体资源的价值并未得到充分市场化的体现，经济效益功能不明显。农民与土地的结合构成了社会稳定的基石，因此，现行法对于土地承包经营权的流转多加限制。
随着城乡分割的状况被打破，农村二、三产业得到广泛发展，农民开始“离土离乡”后，由于劳动力转移而出现的结构性矛盾使以土地平均分配、无限细分和非流转性为特点的农地两权分离制度出现了制度瓶颈，在土地问题上的诸多探索均体现出让农民拥有更多的财产性权利这一政策导向：在土地承包经营权流转的司法实践中经发包方同意这一条件已略为缓和，一般采“知晓”标准，即对同意的方式、时间无明确规定，法院在认定法律关系时只要所在村组负责人及本村群众当时或在事后知悉的情况下均没有人出面阻止、表示异议，就视为本集体经济组织对其土地承包经营权转让的认可，该转让关系即为有效。在农地的抵押贷款问题上，政策也逐步放宽，中共中央、国务院在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中首次提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。另在农地权利入股的问题上国务院规定，农民用承包经营的农地入股各类合作社时，入股的是经营权。上述文件通过承包权与经营权的分置，凸显了土地经营权的财产性。
本文认为，土地承包经营权的具体内容依托于特定的社会秩序，土地资源兼具财产性与社会性，不能完全按照私人所有权的模式进行解读,现阶段土地政策的一个重要转向就是凸显财产属性，这是土地所有权实现社会义务的重要方式。在现代社会中，物在社会关系形成过程中的作用被强化，所有权的这种社会义务在私法领域仅仅只有道德约束作用，那么在私法领域要完成这种道德向法律义务的转化其核心在于运用私法的手段对物从社会意义上进行有效利用。农业产业化、机械化、科技进步等都在不同阶段对完善农村生产关系提出了新要求，在承包权与经营权分置的基础上突出土地经营权的财产性不仅仅是对改革内容的扩展，更是农村基本经营制度在新形势下的自我深化和完善，是生产关系适应生产力发展的客观要求。
两权分离的权利模式无法合理解释土地流转的诸多探索模式，这些探索模式必须基于三权分置理论。欲从民法学方面寻求土地承包权与经营权分离的制度化之路，最好先领会土地承包权与经营权分离政策的意蕴，然后再以此为指导考虑如何实现土地承包权与经营权分离的法制化。而且，从我国的以往的立法模式来看，对现实问题的解决往往会综合立法成本的考量以及自身的经济发展水平，多采用即时、有效的政策或规范性法律文件的形式先行展开。其变迁过程都是摸着石头过河，在充分汲取既存制度合理性的基础上，作渐次性地突破。有关农村土地制度的革新也一直遵循政策先于法律而行、渐进改革的制度变迁规律，政策的逐步推进是对社会发展进程的回应，土地政策更需体味现实之需，结合我国法治发展的行为习惯，既对原有权利进行承继，又因应现实之需进行续造。因此，实施三权分置取决于我国立法与经济的现实情况，土地承包经营权入股农民专业合作社的探索模式需在此立场下展开。
（二）规范视角：土地经营权的权利性质
三权分置后土地权利结构发生了巨大的变化。土地经营权通过与土地承包权的分置着重体现财产属性，其内容为在特定期限内行使土地承包经营权，取得后者的占有、使用、收益权能，其权能具体体现为对特定农地的占有、使用和收益。根据用益物权的基本原理，在集体土地所有权上存在两个均以占有为内容的用益物权有违物权的排他效力，对此支持三权分置的学者主张经营权的设定实为土地承包经营权在时间维度上被分割，并予以部分转让。从《农村土地承包法修正案<草案>》的规定来看，立法者采纳了这一观点，其中第6条规定：“以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利”。草案认为土地经营权是对土地承包经营权在时间维度上加以分割产生，结合草案的规定本文认为，在土地流转中土地经营权具有以下几个方面的性质：
第一，在土地经营权的流转期限内具有用益物权的排他效力。根据《农村土地承包法修正案(草案)》的规定，土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品,取得相应收益的权利。土地经营权采取出租(转包)、入股或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同,并向发包方备案。从权利归属体系的角度看，土地经营权为土地承包经营权在时间维度上分割产生，以占有、适用、收益为内容，承包人对承包地拥有支配力、排他力，属于用益物权。从权利实现的角度来看，根据《三权分置意见》以及《农村土地承包法修正案(草案)》的规定，国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，土地承包经营权将在相当长的期间内发挥着与无期物权相当的作用，在推进的土地承包经营权流转模式诸多探索中，阶段性经营权的设置将会是土地承包经营权用益物权属性的实现方式之一。
第二，土地经营权的流转以农户为主体。“在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权”，突出了农户在土地流转中的主体地位。两权分离下所广泛使用的转包、出租两种形式由于设定方式上的债权性流转特征，具有权利效力弱、期限短的特征，据此产生的土地细碎化农地耕种模式难以实现有效率的规模化经营。在三权分置的框架下，承包权长久不变的设置使集体组织在土地流转中的主导作用让位于农户：农户对承包地享有时限内的处分权，有权自由决定承包权与经营权分离的期间，有权决定第三方可否向金融机构进行融资担保。分离期间和农户主体地位的设置克服了上述土地承包经营权流转权利效力弱、期限短的缺陷，能够避免集体经济组织对于农户意志的戕害，使其获得进入市场的自由通道。
第三，土地经营权的流转需外部监管力量的介入。以往农村的社会环境对于流转方式的不规范有一定的容忍度，就物权变动的模式来说，《物权法》没有将登记规定为土地承包经营权变动所必须践行的公示方法并不是因为土地承包经营权的变动无须具备公示方式，而是由于土地承包经营权存在的社会环境、土地承包经营权的设定条件和程序等方面的特殊性，即使非经登记，也使其变动在客观上具备了足以有外界可辨识的表征。但是，2004年以后国家土地政策的系列变化刺激了农村土地流转价格的攀升，较好地调动了农民种粮的积极性，农民对土地的态度转变为“要种地、抢种地”，土地纠纷频发。
土地承包经营权纠纷中较为简单的案件事实与极端复杂的审理程序反差鲜明，远超熟人社会可以防范的射程，能够全面地体现农民对土地权益的重视。因此，具有用益物权效力的土地经营权以农户作为流转的主体，在工商企业等社会资本通过入股合作社等形式参与土地经营权流转的现状下，外部监管力量的介入必不可少。现有监管方式主要包括：县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度；在土地经营权抵押时的价值评估、在土地经营权入股时的审计监督等。随着流转方式的多样化和规模效益的显现，还需探索多元的监管方式。
三
土地承包经营权入股农民专业合作社的规范途径
在三权分置理论导向下，土地集体所有权与土地承包权、土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利。基于三权分置理论的基本立场，土地经营权应成为入股合作社时作价的标的，完善合作社权利行使规则需从土地经营权的权利性质出发。
（一）明确土地经营权为作价入股的标的
《三权分置意见》将土地承包权界定为土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。这里所谓“土地承包权人”是指承包“农户”，如此土地承包权的主体是承包农户，权能是依法占有、使用承包土地并取得收益。与《农村土地承包法》和《物权法》上所称的土地承包经营权的权利内容相当。也有学者将二者等同使用，认为三权分置中的土地承包权就是我国实定法上的土地承包经营权。如今《农村土地承包法修正案<草案>》第6条对土地承包权和土地经营权进行了规范定义：“土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。”因此，土地经营权现今在规范意义上是可入股合作社的用益物权，承包权则蕴含着本集体成员所拥有的承包土地的资格，与农地的生活保障功能相联系。在农民专业合作社的地方立法中，明确具有用益物权性质的土地经营权为入股的标的才能明晰土地经营权与土地承包权的概念区分，体现三权分置的实质。
将土地经营权作为入股的标的也是地方立法内在蕴含的逻辑起点。对于入股农民专业合作社问题，2005年农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条规定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权自愿联合从事农业合作生产经营，其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权入股组成股份公司或者合作社等、从事农业生产经营。”2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》进一步提出引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，但是在法律层面上，《农村土地承包法》和《物权法》对以家庭承包方式设立的土地承包经营权入股这一流转方式规定笼统，造成政策的推行存在法解释上的困难。这种困境的解决需立基于政策能够比立法更能及时、有效反映农村的现实情况。在此前提下，《三权分置意见》明确指出农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，以保留土地承包经营权的就业和社会保障功能为前提，实行 “耕者有其田”。由此可见，土地承包权在此还具有非常明显的身份属性。
与此同时，明确经营权为入股标的能在有效实现农地财产化的同时兼顾农地的社会保障功能。在两权分离的背景下，入股只能被定义为是对于土地权利的一种合作方式抑或是内部安排。
修订后的《农民专业合作社法》秉持了《农村土地承包法修正案<草案>》的精神将入股的土地权利明确为土地经营权。地方立法则集中在2014年之前，彼时土地经营权的概念以及内涵尚未通过法律或政策的明确，具有明显的滞后性。
修订前的《农民专业合作社法》对于入股标的给予了地方立法一定范围的自由，四川、黑龙江、海南将土地的预期收益与土地承包经营权一起作为入股的标的，考量到入股农民利益的保护，本文认为新法的施行应给予地方立法一定的缓和空间。况且出于公平的考量，公平要求系统考虑制度所可能涉及的所有利益主体、是否在既有的关涉主体中出现内部割裂、是否产生实质意义的公平感。制度设计的公平与否，不仅仅取决于善良的意愿或者良好的出发点，还取决于具体的规制技术能否实现该意图。如若不留余地力行新规会让以预期收益为出资标的的农民产生一定的心理剥夺感，不利于保障公平目的的实现，在将土地的预期收益与土地经营权一起作价入股的地区，可考虑将预期收益根据市场价格折算成土地股，保证农民的合作社收益，在合理解决上述问题后，在立法层面统一入股的土地权利为土地经营权。
（二）完善合作社的权利行使规则
在土地承包经营权入股的实践中，呈现出多种样态。针对合作社地方立法中凸显的问题，在三权分置的政策框架下本文主张：其一，按照《三权分置意见》的精神，扩展承包方为合作社权利行使的监督主体，与审计监督一起规范合作社权利的行使；其二，明确土地经营权评估作价的机构和基准，在强制评估基准价格的基础上，将基准价格作为流转价格的“价格红线”；其三，制定保底收益的标准，体现农地流转中的就业保障价值；最后，设置土地经营权入股的最低期限，在退股时鼓励尚在期限内的土地经营权内部流转，允许在破产时农民以等额的货币或其他财产将出资入股的土地加以转化。
1.扩展承包方为合作社权利行使的监督主体
我国的合作社立法对合作社的监管过于宽松，导致集体经济组织褫夺农民意志的情况时有发生。针对合作社权利行使的监督问题，域外合作社立法中德国较为典型，从功能类比的角度，德国的做法可资参考。德国是合作社组织的发源地，其合作社对内以服务为主，对外以盈利为目的，作为市场经营的主体，有效维护其成员利益。农业合作社遍布德国农村地区，其合作社种类繁多，经营领域广泛，已建立了自成一体和联合经营的业务网络，产生了较好的规模经济效应。德国在合作社事务的监管方面富有特点的是：不同于大多数国家对于合作社相对宽松的规制和监管，德国在合作社立法中明确规定了对合作社进行法定审计的制度，不仅在成立之初应经当地合作社审计协会的审计、在申请登记时提交审计意见，还要计入到当地的审计协会，定期接受当地审计协会的审计，至少每两个业务年度审计一次。
严格的审计制度一方面可弥补合作社领导缺乏经验的不足，另一方面可对合作社的运行进行有效的监督和制约。我国《农民专业合作社法》第45条也规定了审计监督制度，包括由执行监事或监事会负责的内部审计与委托社会中介机构进行的外部审计监督，但存在的问题是：审计范围仅限于财务审计，没有包括农民专业合作社的经营及业务执行情况；社会审计监督制度不具强制性，且没有规定社会审计结果的报告制度。以上问题导致审计监督制度在实际运行中收效甚微，为克服上述弊端，有学者主张借鉴德国经验建立强制审计制度，并据此进行了详细的制度建构。但是新制度的建构必然会经历漫长的蛰伏期，修订后的《农民专业合作社法》刚刚颁布，这种新制度的引入委实难解燃眉之急，根据《三权分置意见》的规定，农民集体有权对经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。因此，法律与政策虽未规定承包权人作为监管主体，但根据《三权分置意见》的指导精神，应扩展承包方为合作社财务与事务执行的监督主体，具体而言：
扩展承包方为监管主体是承包关系的应有内涵。根据《农村土地承包法》第17条的规定，承包方需承担维持土地用途、保护和合理利用土地等义务，可见其既是权利主体又是义务主体。履行此种法定义务是承包关系的应有内涵，当承包地发生流转承包方此种义务的履行则有赖于流转土地的经营权人一定的作为或不作为。那么，作为义务主体的承包方在享受入股的收益后，也应协助集体经济组织，承担维持土地用途、保护和合理利用土地等义务。
扩展承包方为监管主体能弥补集体经济组织主体缺位、缺乏独立性的缺陷。农民集体作为土地的所有权的享有方当然可监督土地权利的行使，但实践中集体经济组织主体缺位的情况时有发生，在高飞对于全国10省30县的实地调查中发现：集体土地所有权主体制度运行状况的集体经济的发达水平与集体土地所有权制度的运行状况存在正相关关系。集体经济发达的地区能在一定程度上抑制集体土地所有权主体制度的设计缺陷所带来的消极影响，集体土地所有权制度的运行状况愈好。在农民集体经济发展缓慢或极为落后的地区，集体土地所有权的行使主体也往往缺乏动力，成员会因不能从该农民集体获得实际利益而放弃参与权。并且，集体经济组织缺乏独立性、与村集体界限不分的情况极其普遍：在陈小君等在2012年对于全国12个省72个行政村的调研中发现，虽然各省在发展农村集体经济时均重视地方性法规的作用，但从调查结果来看，农村集体经济组织的独立性并不强。
由此可见，实践中集体经济组织与职能繁杂的村民委员会实在是难以厘清界限，不利于监管权的行使，扩展承包权人为监督人的优势在于其主体明确，不存在主体缺位的现象，而且承包权人的收益与合作社的收益休戚相关，会有更大的积极性行使自己的监督权。
2. 明确土地经营权评估作价的机构和基准价格
土地经营权价值评估是土地经营权入股发展农业产业化经营的关键环节之一。在指导土地经营权入股试点时，农业部将其作为探索重点。修订后的《农民专业合作社法》第13条第1款对合作社成员的出资方式进行了具体的规定：农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。合作社自愿联合、民主管理的基本原则决定了它在资本形成的问题上享有充分的自主权，可以由章程自由约定，当然也可以自由约定评估作价方式。实践中一般是股东之间自愿协商约定，绝大部分不会经过第三方机构评估，但孙宪忠经调研指出：从土地经营权的角度看，现在需要解决的问题是，依据立法原来的设想，合作社入股者，一般仅仅限于同一个集体经济组织的成员，但是现实生活中，常见并非同一个集体经济组织的成员所组成的合作社。
地方对于如何评估作价鲜有规定，对该问题规定较为细致的仅有成都市和淄博市。根据《成都市农村土地经营权价格评估办法（试行）》的规定，成都市土地经营权的价格评估包括两个部分，分别是基准价格评估和流转价格评估。对于评估机构的选择，规定建立健全全市农村土地经营权价格评估机构名录库，并每年向社会公布，有严格的进入和退出机制，具备条件的评估机构向市农业行政主管部门提出申请，经审查通过后，纳入全市农村土地经营权价格评估机构名录库管理，农村土地经营权基准价格评估由本区（市）县农业行政主管部门负责组织实施，并按政府采购方式确定评估机构，每两年评估一次，流转价格评估由土地流转当事人自愿选择农村土地经营权价格评估机构进行评估。其中，基准价格是流转价格的重要参考，流转价格原则上不得低于基准价格。
结合农村的实际情况来看，土地价值评估之所以难以成为普遍的现象，是由于土地流转所依托的地区经济发展水平迥异，在经济发达的地区农民与土地的剥离程度高于经济落后地区，土地流转的频率与收益的直观差距直接导致了地区对于评估作价方式的选择，但如何合理、公正的评估作价又恰恰是保障合作社利益的关键，因此，土地经营权的基准价格评估虽推行起来会面临重重困难但却是必不可少的一个环节。借鉴成都市的成功经验，建议由当地政府牵头，以市为单位建立当地农村土地经营权价格评估机构名录库，并每年向社会公布，制定严格的进入和退出机制，由本区（市）县农业行政主管部门负责组织实施农村土地经营权基准价格评估，将基准价格即作为流转价格的“价格红线”，流转价格评估则由土地流转当事人自愿选择农村土地经营权价格评估机构进行评估。当土地经营权入股合作社时不强制进行土地流转价格的评估，由合作社成员大会通过表决机制决定是否选择评估机构进行价值评估。
3.设置保底收益
一般来讲，股权是所有权或使用权的转化形态，权利人不能够主张原物的返还，也不得主张返本或保底，除《海南经济特区农民专业合作社条例》第27条规定农民专业合作社应当设定保底收益外，其他地方性法规多没有涉及保底收益的问题。但各地在农民专业合作社的实际运行中，为土地承包经营权入股的成员设定保底收益的不在少数，如沛县张庄镇潘庄村土地股份合作社、渡船村土地股份合作社、乐源农业专业合作社、山东枣庄桑村土地合作社等均有保底收益之制度安排。之所以在实践中会有保底收益的设置，是因为与一般意义上的股权设置不同，该入股价格体现的是农户将农地作为资产进行投资，享受土地经营权入股报酬的权利，其价值基础是农地生产收益的价值，但是入股后农民必然会面临重新就业的选择，因而农地生产收益价值的确定还必须考虑到农民对基本的生活保障、就业保障的稳健追求心理。制定保底收益是农地保障价值的体现，是农地股份制改革过渡阶段的缓和性措施。
4.退股合作社后土地经营权的流转
农村土地股份合作社的成立和治理需要坚持循序渐进的方式。在合作社的财产构成中，公积金被量化到每个成员的账户，成员退出就需要分割退还，国家直接的财政补助和他人捐赠多寡又不在合作社自身所能掌控范围之内，因此这两部分财产并不稳定。合作社的成员主要由农民构成，“入社自愿、退社自由”的原则使成员的每一次变动都必将引起合作社财产的变化。《农村土地承包经营权流转管理办法》第19条规定“农地股份合作制企业解散时，入股的土地应当退回原承包农户。”实践中合作社引资难的问题由此产生：入股土地参与破产清算违背法律规定，而如果退还村民的入股土地，则难保债权人利益。保证退股时债权人的权利就要首先保证承包权与经营权在入股之时分离的期间，应设置土地经营权入股的最低期限，在退股时鼓励尚在期限内的土地经营权在合作社内部流转，并且，允许在破产时农民以等额的货币或其他财产将出资入股的土地加以转化。
结 语
在农地权利入股农民专业合作社的地方立法中，明确作价入股的标的为土地经营权是规范土地经营权入股方式的起点，在三权分置的背景下，承包权的稳定、长久不变和其与经营权一定期限的分离互为助力，不管是入股还是其他的合作形式，要成为进入市场的载体就必须能在机制上与平等参与市场竞争的主体有共同之处，因此，完善合作社的权利行使规则以土地经营权的权利性质为着眼点，既要立足农业农村的现实又要通过具体规则的设置保证各参与主体的利益平衡。
文/燕艳
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《农村土地承包法》修改
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