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《食品安全法》中“生产经营者”与“企业”到底有何不同？
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....2009年《食品安全法》的出台，对规范食品生产经营活动，加强食品安全监管，保障食品安全，发挥了重要作用。在总则中，《食品安全法》开章明义规定了“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”，在其他各章节中，则分别明确了不同情形下的义务责任。其中，出现了“食品生产经营者”与“食品生产经营企业”两个概念，并赋予了两者有区别的义务责任。在实际监管中，尤其在此次机构改革后，在新形势下，许多监管人员对这两个概念有着不同的认识，一些人员把“者”与“个体工商户”、“企业”与“公司”等概念混为一谈。如何正确理解这两个概念，直接关系到食品安全责任落实问题，有必要进行研究分析。
一、概念定义
“者”，作为代词，用在动词、名词后时，用以指代人，相当于“......的人”。《反不正当竞争法》第二条规定: “经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务（以下所称商品包括服务）的自然人、法人和非法人组织”。《反垄断法》第十二条规定: “本法所称经营者, 是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织”。
“企业”，一般是指以盈利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人或其他经济组织。企业包括个人独资企业、合伙企业、公司等组织形式。
“个体工商户”，《民法总则》第五十四条规定: “自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。”《个体工商户条例》第二条明确规定：有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。
“公司”，《公司法》第二条规定：公司是依照《公司法》设立的，以营利为目的的企业法人，包括有限责任公司和股份有限公司。它是适应市场经济社会化大生产的需要而形成的一种企业组织形式。
二、含义鉴别
（一）从解字释义来看
从定义可以看出，“者”是泛指一类人。这个“人”，不仅仅指自然人，也可以指法人，也可以指其他组织。“者”仅根据主体行为来进行分类，不涉及主体地位问题，如“市场开办者”等。因此，只要从事食品生产经营这一活动的，无论组织形式如何、规模如何、管理水平如何，都可以称之为食品生产经营者，有时也称之为食品生产经营单位。
从《民法总则》《个体工商户条例》相关要求可以看出，“个体工商户”是自然人或家庭参与经济活动的形式，属于自然人范畴，非独立的组织。从现代经济学理论来看，“企业”是一种经济组织形式，有相应的组织构架以及开展生产经营活动需要的管理制度。“公司”是现代企业中最主要、最典型的组织形式。将市场主体分为“个体工商户”“企业”“公司”等不同类型，主要是从社会经济资源配置的角度出发进行分类，其区别主要体现在法人资格、设立条件、组织架构、责任承担、涉税事项等方面。一般认为，“企业”能够实现整个社会经济资源的优化配置，降低整个社会的“交易成本”。因此，其对社会经济活动的影响也较其他经济形式显著。
（二）从来源出处来看
《食品安全法》脱胎于《食品卫生法》。出于使用习惯、立法背景等原因，对“者”“企业”这两个词语的理解及用法在《食品安全法》中得以延伸。
《食品卫生法》对“食品生产经营者”有明确规定，即“食品生产经营者指一切从事食品生产经营的单位或者个人，包括职工食堂、食品摊贩等”。对“食品生产经营企业”虽没有明确定义，但在相关条款中可以一窥其含义及适用范围。该法第八条规定：食品生产经营企业应当有与产品品种、数量相适应的食品原料处理、加工、包装、贮存等厂房或者场所。第二十七条规定：食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动。食品生产经营者不得伪造、涂改、出借卫生许可证。此外，第十八条、第十九条、第二十条等对食品生产经营企业的管理制度、工程建设、生产相关评估等提出了相关要求。
从以上条款的表述，结合当时的立法时代背景，可以认为，《食品卫生法》中的“食品生产经营企业”是相对于“食品摊贩”而言，指拥有固定地址、相对稳定经营的组织，是与非固定、非稳定的经营主体相对的概念，与现代经济理论中的“企业”概念并不完全等同。在《食品安全法》中将这一含义延伸理解为“规模较大的、影响较广的、风险较高的”一类主体，也可以认为取现代经济学理论中“企业”“影响较为显著”的内涵之意。此外，从个体工商户制度的发展历程来看，《食品卫生法》提到的“食品摊贩”与早期的个体工商户之间，其内涵存在对应关系。《食品安全法》提到的“食品生产加工小作坊”“食品摊贩”也依然沿用了这一含义。
（三）从立法本意来看
《食品安全法》确立了食品安全治理的四大原则，即预防为主、风险管理、全程控制、社会共治。其中风险管理是基本原则中的核心要义，也是世界各国的通行做法。《食品安全法》在总则中明确了该法约束的行为及主体（第二条、第四条），在后续相关章节中明确了对“者”的普遍性要求。在此基础上，按照风险管理要求，《食品安全法》对不同风险等级主体和行为的要求进行了区分，对风险较高主体的义务责任则给予进一步强化和提升。《食品安全法》把这一类风险较高的主体均归称为“企业”。此外，对风险更小、地域特色更强的一类主体归为“食品生产加工小作坊”“食品摊贩”，明确由省（自治区、直辖市）制定具体管理办法。
（四）从发展实践来看
随着我国市场经济的快速发展和法律制度的不断完善，“个体工商户”及“企业”的内涵意义、表现形式、主体地位等都发生了变化，曾经以从业人数作为划分企业和个体工商户的这一指标不再具有现实意义，企业与个体工商户的划分逐渐从以意识形态为主要考量转变为以经济地位为主要考量。但在当前社会中，现实情况往往更为复杂，出于税收负担等方面的考虑，一些已有相当规模的主体仍登记为个体工商户，而另一方面，出于对未来发展的考虑，许多规模较小、人数也较少的企业、公司等则如雨后春笋般大量出现。这两类主体的组织形式只能通过其商事注册登记信息得知。这与《食品卫生法》立法时期的情况已大相径庭。而从《食品卫生法》向《食品安全法》的发展过程中，对法中相关主体的表述及概念并未发生本质变化，只是在含义上做了进一步的延伸。
三、结论
综上所述，《食品安全法》中的“食品生产经营者”是指所有从事食品生产经营活动的主体，包括自然人、法人和其他组织。“食品生产经营企业”是指食品生产经营者中“规模较大的、影响较广的，风险较高的”一类主体，不完全对应现代经济学理论中的“企业”（经济学的“企业”与法学的“企业”在内涵外延上并不完全相同）。然而，《食品安全法》及《食品安全法实施条例》中并未明确“食品生产经营企业”的概念，相关权威部门也并没有明确其认定标准，解释什么样的规模可以算规模较大、什么范围的影响可以算影响较广，各地则是在实际中根据本地实际探索划分、模糊认定。
随着食品安全监管体制的多次改革，更多有着不同知识体系和工作背景的人员陆续进入食品安全监管队伍，特别是有着商事工作背景的人员进入系统后，对如何认定“食品生产经营企业”有了更多不同的声音。一些人员认为，应当按照市场主体商事注册登记情况来确定其是否为企业，这样有相关的法律法规支持。但是，在实际中常常会出现上面提到的情形，一种是注册为企业，但实际规模非常小、影响力也很小的主体的情形，其在食品生产经营活动中产生的食品安全风险并不太大；还有一种是登记为个体工商户，但实际规模很大的情形，其在食品生产经营活动中产生的食品安全风险随着其规模增大、影响范围扩大而不断增加。因此，单纯按照主体的商事注册登记信息来判断其是否为“食品生产经营企业”，值得进一步商榷。
因此，明确“食品生产经营企业”的概念和划分标准，统一基层执法尺度，特别在当前大市场监管体制下，清理、明确、统一不同法律体系中相同用词的具体含义，不仅是落实“四个最严”要求的重要措施，更是落实依法行政，建设法治社会的重要保证。
来源：中国食品安全报