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销售农残超标蔬菜，到底适用哪部法律处罚？
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....江苏省兴化市场监管局 冯长键
[观点摘要]
处理食用农产品市场销售环节“质量安全”问题，应当适用《农产品质量安全法》。在《农产品质量安全法》规定不明确时，针对食用农产品销售管理过程，可以适用《食品安全法》。也可以在不与上位法冲突的情况下适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。
[基本案情]
某农贸市场经营者销售的韭菜经抽检农残超标。
[意见分歧]
对农贸市场经营者销售农残超标蔬菜行为如何定性处理，有四种意见：
第一种意见: 按违反《食品安全法》经营禁止生产经营的食品查处。蔬菜农残超标，经营者在农贸市场销售违反了《食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:……（二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品；”的规定，按照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定进行处理。
第二种意见:按违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》经营禁止生产经营的食品查处并转致《食品安全法》处罚。按照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十五条第一款第“禁止销售下列食用农产品：……（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的；” 定性。并按照《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十条第二款“违反本办法第二十五条第二项、第三项、第四项、第十项规定的，由县级以上食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十四条第一款的规定给予处罚。”
第三种意见: 按违反 《农产品质量安全法》销售禁止销售的农产品处理。涉案蔬菜属于食用农产品的范围，当事人的行为违反了《农产品质量安全法》第三十三条“有下列情形之一的农产品，不得销售：……（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的；”的规定，应按《农产品质量安全法》第五十条“农产品生产企业、农民专业合作经济组织销售的农产品有本法第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形之一的，责令停止销售，追回已经销售的农产品，对违法销售的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。农产品销售企业销售的农产品有前款所列情形的，依照前款规定处理、处罚。农产品批发市场中销售的农产品有第一款所列情形的，对违法销售的农产品依照第一款规定处理，对农产品销售者依照第一款规定处罚。”的规定进行查处。
[个人观点]
笔者赞同第三种意见。
首先，适用《食品安全法》处罚不合法。
《食品安全法》第二条第二款规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”
参考全国人大法工委《食品安全法》（2015）释义：“食品包含食用农产品。考虑到我国在2006年已经制定了农产品质量安全法，对包括食用农产品在内的农产品的生产、监督检查等作了规定，为避免法律之间由于适用范围交叉可能出现的冲突，本着两法既有分工，又要相互衔接的原则，本条明确食用农产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。” 因此，《食品安全法》第二条第二款“但是”后食用农产品的“市场销售”，与“但是”前食用农产品的“质量安全”应当是并列的概念。专指食用农产品进入销售环节时，进货查验、抽样检验、使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等食品相关产品等与销售有关的要求。
查阅《食品安全法》，与食用农产品相关的第四十九条、六十四条、六十五条、六十六条正是从上述几方面做了相关规定（与销售过程直接相关），并在第一百二十六条、一百三十条规定了对应处罚条文。所以，食用农产品“质量安全”管理不受《食品安全法》调整。第一种意见显然不当，第二种意见中，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》属于部门规章，其关于转致适用《食品安全法》处罚的规定，因与上位法《食品安全法》第二条第二款及《行政处罚法》第十二条“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”冲突，属于无效规定。
其次，适用《食品安全法》处罚不合理。
农残超标等农产品“质量安全”问题，种殖者是源头，是始作甬者，主观上有故意或过失，适用《中华人民共和国农产品质量安全法》，可以处2千-2万罚款。销售者一般无主观故意，如果适用《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》并转致《食品安全法》，按法要处5-10万罚款，显然不合情理。
[相关建议]
为依法行政，公正执法，统一尺度，建议国家市场监管总局对《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》修改时，将其中与《食品安全法》冲突的内容予以调整。同时也建议全国人大尽快对《农产品质量安全法》进行修改，增加食用农产品涉及“感官性状异常”等质量安全问题的处罚内容，进一步完善食用农产品卫生、无毒、无害和安全的法律保护体系。