【天然气】施宁：从十堰燃爆事故看地方政府在城燃特许交接前后的应有监管

原标题：【重磅原创】亡羊补牢犹未晚也——从十堰燃爆事故看地方政府在 城市燃气特许经营权交接前后的应有监管

来源：资智通连燃气（微号：zztl_gas）  作者：施宁

前言：今年6月13日6时42分许，湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场发生燃气爆炸事故，造成26人死亡，138人受伤。7月23日，湖北省委宣传部微信公众号“湖北发布”通报：近日，湖北省对该事故相关责任人进行严肃追责问责，包括11名湖北省管干部在内的34名公职人员受到撤职、免职等处理。

       伴随6月13日清晨的一声巨响，烟雾与阴霾同时笼罩在这个年轻的工业城市，惨剧的发生让举国上下为之一震，作为一个燃气从业者，随着农贸市场、早餐摊等字眼的传来，起初想当然的认为这只是一起液化石油气钢瓶泄漏引发的普通燃爆事故，然而随着前方传回的越来越多信息和爆炸图片，越来越指向这是一起管道燃爆事故。随着调查的越来越深入，最终认定事故直接原因是天然气中压钢管严重锈蚀破裂，泄漏的天然气在建筑物下方河道内密闭空间聚集，遇餐饮商户排油烟管道火星发生爆炸。

       出来混，迟早要还的，前面欠的，也是迟早要还的，只是还的方式与结果让人痛心，复盘整场管道燃爆的始末，如果在当初2015年合资公司设立之时，地方政府没有监管缺失，能够在合资动议之初就开展全程监管，理清资产台账，发现跟踪历史遗留安全隐患，在新的经营主体接手后限时整改，实时督查整改结果，相信不至于造成今日这样不堪的局面。然而在现实中仅有一些模糊的行业管理条例支持地方政府在特许经营权变更的过程中有知情权和一票否决权，至于特许经营权移交给谁怎么移交，移交之前做哪些准备，并没有具体条例要求。换句话说在现有的行业管理规范下，城市燃气特许经营权交接前后的安全管理和隐患排查完全靠两个新旧经营主体之间的自觉履行。

        以《河北省燃气管理条例》为例：

       第二十二条  管道燃气特许经营实施机构应当根据特许经营协议，定期对管道燃气经营者运营情况进行监测分析，保障管道燃气质量和服务效率。管道燃气经营者有下列情形之一的，实施机构应当报经本级人民政府批准后，终止特许经营协议，并由本级人民政府收回特许经营权：

　　（一）转让、出租特许经营权的；

　　（二）存在重大安全隐患，且拒不整改或者整改不合格的；

　　（三）因管理不善发生重大燃气安全责任事故的；

       （四）擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益和安全的。

       由上可知，在特许经营权主体转让的变更过程中，管道燃气特许经营权转让首先必须获得地方政府的准许，否则擅自变更特许经营权经营主体，地方政府有权收回城市燃气特许经营权。地方政府对于特许经营主体的变更是有相当话语权的。

一、地方政府应该如何看待城市燃气经营主体的变更

       那么作为地方政府，又应该如何看待自身辖区内的城市燃气特许经营企业的变更呢？首先各地由于各自的历史原因，在城市燃气发展之初，各地城市燃气公司或为政府自营管道煤气公司，或招商引资方式引入其他社会燃气经营者，而社会燃气经营者的自身实力各有不同，除去目前国内五大燃气及上市第二梯队燃气集团等综合实力雄厚的经营主体，全国上下还存在近3000家实力不等的民营燃气公司，这些公司在承担了区域管道燃气利用的开荒启蒙作用以后，出于提升运营能力或股东套现的考虑，陆陆续续与各大燃气巨头开始了股权转让或增资扩股的接触与合作，从区域燃气发展和规范化的角度考虑，这是当然十分有益的，毕竟绝大多数大的燃气集团在规范运营和安全管理上要强过早期进入的民营燃气投资者，在运行效率和人员结构上相较于原有地方老煤气公司也更加科学。

        举个例子，当年各地多数煤气公司在地方政府看来是财政包袱一般的存在，这样的背景也促使了各地政府牵头启动了各地煤气公司的改制与引入合资。那么既然引入实力更强的经营单位没有错，从政府角度应该如何把关和监管城市燃气特许经营权移交，确保城市燃气更加健康安全的运营？

二、地方政府应如何监管城市燃气特许经营权的变更

1、明确现有城市燃气经营者或有变更的告知义务

       与属地燃气经营单位明确，如计划变更经营单位的实际控制人，必须向地方政府提前履行告知义务，如未经政府批准的城市燃气经营主体发生变更，新的经营主体政府方面一律不予承认，同时根据当地的燃气管理条例，收回该区域的管道燃气特许经营权，在重新招标引入其他投资方前，燃气公司由地方政府委托第三方燃气经营主托管。

2、建立资产清单台账，聘请第三方排查安全隐患

       在收到属地燃气经营单位明确计划转让的意向后，应当由地方政府出面聘请第三方机构（费用可由当前经营单位承担），对于燃气公司现有经营性资产进行逐一登记，对于燃气管道及储罐等具有使用年限要求及年检要求的高危性资产建立清晰清单，备注投产时间及剩余使用年限。同时对于前期报险抢修记录进行重点登记，以备后期复查检漏。

       对于现有燃气公司的运营安全性及管道安装敷设的规范性，也应由政府出面应聘请第三方安评机构，遵照燃气设施各项施工及安装规范，逐一排查记录在案，根据安全风险程度，制定限时排除隐患时间表。

3、把关但不决策，尊重原城燃经营方市场化选择

       对于计划接手新的燃气公司经营主体，政府层面应该遵循协助原城燃经营方把关，制定入门条件的原则，在确定对燃气公司安全运营有所提升与赋能的前提下，充分尊重原城燃经营方的市场化选择。政府对于意向投资方，可做如下几个方面的前置要求：

       a、意向投资方所参与投资或管理的城市燃气项目在一定时间内没有发生特重大安全事故；

       b、对于前期摸排出的安全隐患，接手经营主体须承诺在规定时间内予以排除，且同意支付安全保证金至指定账户；对燃气管道进行定期检验和管网泄漏检测，对燃气管道安全状况进行符合性的验证活动。同时建立各类安全生产教育和培训档案，对安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等有相关记录。

       c、燃气设施的建设、用户的开发须满足燃气专项规划要求和城市发展需要，后续管道建设强度须服从城建发展方向，如因燃气公司自身实力问题未能满足指定区域的通气要求，政府有权收回特许经营权或分拆特许经营区域。同意制定临时接管预案，并将临时接管预案纳入特许经营协议体系。；

       d、对于城市燃气安全运营投入制定强度要求，例如在接手后前三年每年管网安全升级或智慧管网的投入应不低于公司利润的40%，其后每年也应维持一定比例。

      e、储气调峰能力建设须满足国家相关要求。如因场地问题未能满足，应与第三方签署储气协议，在储气协议中明确获得储气能力的方式（租赁或购买储气设施、购买服务等）、使用期限、储气设施库容、价格、及时性保证措施等。

三、地方政府应加强特许经营权变更后监管

       以通过满足此前设定的参与条件为前提，经过筛选最终符合原有城燃经营单位合作意愿的投资方接手运营后，地方政府还应加强对新接手城市燃气经营者的投资后管理，通过第三方机构核查此前承诺的相应条款是否一一兑现；安全隐患是否按照初始承诺一一排除；清单上的特种压力容器在面临使用寿命到期或到期检测节点是否及时更换或检验；是否按承诺适时开展管道GIS系统、管网巡检智能管理系统建设，提升管网智能化管理水平；是否组织关键岗位相关人员参加培训及考核同时及时将注册安全工程师证书提交注册取得执业证等等。依据执行情况，进行整改监督。

四、政府在管道燃气特许经营权承接中的误区

1、越砠代庖，替原有经营主体选择投资方

       在没有通过合法流程取消原经营主体的特许经营权的前提下，某些地方政府容易擅自做主将区域管道燃气特许经营权重复授予，在原有资产未合法合规的交割情况下，极易因为期间的管理混乱和交接无序造成居民断气乃至诱发特重大安全事故。同时引起原有投资方的抵触情绪，极易将原本对城市燃气运营和利用赋能提升的好事演变成多方对立，乃至最后对簿公堂的多损局面。作为一个多年从事燃气投资并购业务的从业者，真心认为从地方政府层面来说，找一个合适满意城市燃气运营方就像嫁女儿，政府作为大家长既要帮她识别渣男和投机主义者，也要充分考虑女儿的自身感受，找一个门当户对、家风规范的燃气经营世家大家。不能仅因为追求者彩礼的多寡而葬送了女儿后半生的幸福和自身的仕途。

2、简单约定投资强度，歧视民营燃气集团

       曾几何时，在一些区域燃气项目授予的招标中，多数政府层面的招标条款只是简单约束了一定年限内的投资强度，对于具体的投资方向和安全投入没有明晰的要求，这样简单的约定极易造成新进燃气公司重点敷设居民管道，以短时间内获取巨大的居民接驳收益为目标而漠视了安全层面的巩固与加强。因此，在十堰的爆炸事故后，同步于管道投资的安全建设投资同样不能忽视。

       同时，很多地方对于民营燃气集团的投资也有一定的歧视，拒绝民企参与本地的燃气项目合资合作。殊不知，纵观国内整体城市燃气行业，规范性与安全性做的最好的是一家民营的百年老店，为国内的城市燃气行业发展与运营水平提升做出了卓越贡献。因此，安全管理执行到不到位与企业自身资本结构关系并不太大，而是取决于企业自身对安全运营的认知与理解。

       燃气特许经营的安全平稳交接，往往意味着一个城市燃气项目从一个阶段迈向另一个阶段的开始，更多的时候会带来城市品质的提升，让身处其中的每个老百姓从中收益。这过程中应当有政府行业主管部门作为监管者和把关者的身影存在，也应当充分尊重原有经营者的最大利益，在提升安全运营的基础上寻找多方利益交汇点。

       如果您对城市燃气项目投资并购方面有所疑问，欢迎添加作者微信（sn3218）共同沟通讨论。

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