罗桂连 |国内推广PPP 模式存在的八大制约因素
PPP (Public-Private Partnership, 政府与社会资本合作) 这个词在国内的流行始于2014 年, 是中央政府及有关部委积极推动的结果。推广PPP 旨在扩大国内基础设施投资, 提高公共服务的效率,推动政府治理的现代化。更进一步, 通过在国内推广PPP 模式的经验积累, 熟悉、对接、完善甚至主导国际PPP 标准与惯例, 支持国内企业通过PPP 模式走出去, 积极参与全球各国特别是欠发达国家的巨大基础设施投资建设运营市场, 体现了我国经济高质量发展和提升国际竞争力的现实需要。
从理论和理念层次看, PPP 是指负责提供基本公共服务(及相关公共基础设施) 的各级政府, 遵循公共治理理念, 与各利益相关方合作, 整合包括设计、融资、建设、运营、维护等方面的优质资源, 让各方各尽所能并按对最终绩效的实际贡献获取合理利益, 目的是扩大基本公共服务的提供能力并尽力提高基本公共服务全生命周期的综合效率。
理论与理念层次上的PPP, 是不考虑现实约束的理想化状态,犹如完全竞争的市场结构, 并非现实世界中的实际状况。实践中推行PPP 模式, 需要总结和借鉴国内外的经验和教训, 需要尊重历史、立足现实、适度超前, 在行稳致远、规范发展的前提下适度追求“诗和远方”。
基础设施项目投资规模大、投资回收期长, 涉及普通民众生存权和区域发展权, 涉及能力和资源差异很大的地方政府及其下属公共机构, 涉及策划、规划、设计、融资、施工、建设、运营、维护等各类市场主体, 特别需要相对稳定的法律政策环境, 让各方形成并维持合理、长期、稳定、可信的预期。
现实世界中推进PPP 模式, 需要在PPP 核心理念的指导下, 根据不同国家的法律政策环境、不同行业的竞争结构、不同项目的边界条件, 量身定制实施模式、交易结构、合同体系和规制机制。PPP模式是很多国家基础设施投资建设的模式之一, 但不能说是优选模式。截至目前, 全球PPP 项目数超过1 000 个的国家只有两个, 一个是中国, 一个是巴西。作为PPP 概念起源地和PPP 模式输出国的英国, 也只实施了700 多个PPP 项目。日本有500 多个PPP 项目,均规模折合成人民币为几个亿, 项目数不算太多, 项目规模也不算太大。新加坡十几年来只推出了十几个PPP 项目, 大致平均一年一个。中国最近几年风风火火的PPP 实践, 经验不少, 教训也很深刻。
国内要推广PPP 模式, 还存在以下主要制约因素:
制约因素
(1) 缺乏权威规范的法规政策支持, 与现行相关法律还存在不一致甚至冲突。
(2) 地方政府的公共治理能力不足, 甚至经常会出现行为不当乃至违约现象。
(3) 地方政府的规制与监管能力不足, 普遍缺乏这方面的能力和团队积累。
(4) 缺乏众多合格的候选投资者, 组建联合体还存在诸多问题和挑战。
(5) 民营企业存在进入限制, 特别是融资成本较高, 存在竞争劣势。
( 6) 难以实现基于项目/ 资产现金流的融资模式, 无法普遍实现有限追索或无追索的项目融资模式。
(7) 缺乏中长期稳定资金支持, 适合以股权方式投资公共基础设施项目的金融产品仍然缺位。
(8) 缺乏合格的批量PPP 咨询项目负责人, 咨询市场特别混乱。
面对这些制约PPP 模式推广的短板, 需要在理论理念、法律政策、实践操作等方面总结经验, 提供系统性交流与引导, 掌握PPP项目的实施要领, 防止出现全面性失误和系统性风险。为此, 王天义主任牵头, 邀请在基础设施市场化运作领域有丰富实践经验积累的专业人士, 共同编写本书。
总体结构上, 本书分为三个部分。
第一部分为理论篇, 包括第一至第四章, 由王天义主任与清华大学PPP 研究中心主任助理邬彩霞博士共同撰写。第一章聚焦PPP 的概念解读, 界定PPP 的定义, 提出PPP的三大核心要素和模式集群, 解析基于中国现实的PPP 模式。第二章介绍PPP 的理论依据, 梳理PPP 的思想起源和理论基础。第三章论述PPP 的关键理念, 包括“风险分担和利益分享、合理回报、契约精神、物有所值、力所能及、长期稳定” 等在内的六大核心理念。第四章为PPP 的价值认知, 从项目、国家、国际三个层面, 系统论述推广应用PPP 的价值与意义。
第二部分为法规篇, 包括第五、六章, 由北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚撰写。该篇从PPP 模式在我国的发展阶段划分入手, 就PPP 相关立法情况进行系统性梳理, 并着重分析了2014 年以来出台的一系列PPP 政策文件。以此为基础, 提炼得出中国PPP立法所面临的四大问题及对应解决方案, 并对PPP 立法体系的整体搭建给出了明确的建议。
第三部分为实践篇, 包括第七、八章, 由我撰写。第七章介绍PPP 项目操作流程中涉及项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等关键环节的重点工作任务及其要点。第八章介绍基础设施的项目特点、实施模式、项目融资和资产证券化的实务要点, 探讨在国内推进基础设施REITs 的发展路径与政策建议, 还介绍了十余个具有可复制、可推广意义的典型案例。本书主要定位于满足资深专业读者加深知识理解和接受最新行业信息的系统需求, 同时还能满足经验相对欠缺的读者构建知识结构的初步需求, 也适合作为学生的教材或参考书。本书可以帮助读者突破知识瓶颈, 通过介绍必要的理论知识、法规政策及实践案例,帮助他们更深入地掌握PPP 模式的核心要点。
本书特别适合于以下目标群体:
目标群体
(1) 负责基础设施项目的政府部门, 特别是相关部委、地方政府主管部门及下属公共机构, 财政部门、审计机构等政府监管部门。
(2) 战略投资者, 如建筑施工企业、运营及服务供应商、技术提供商、设施管理商等。
(3) 财务投资者, 如保险公司、养老基金、基金管理公司及商业银行。
(4) 国有及民营基础设施企业, 如燃气公司、水务公司、环保基础设施公司、机场投资者、片区开发商等。
(5) 支持社会资本参与基础设施投资的国际组织, 如世界银行(World Bank)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)、丝路基金等。
PPP 是个“好东西”, 但容易被“用坏”, 容易被政府用坏, 容易被企业用坏, 也容易被中介机构等用坏。用好PPP 不容易但也不难, 本书希望能帮助读者得出这个结论, 并帮助读者获得做PPP 不难的系统性能力。习近平总书记在2018 年全国生态环境保护大会讲话中指出: 要充分运用市场化手段, 采取多种方式支持政府与社会资本合作项目。
罗桂连
2018 年7 月于北京
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