研究︱土地利用总体规划的刚性与弹性

为落实国家赋予自然资源部门“两统一”的职责和助推国家治理体系与治理能力现代化建设要求，自然资源管理、国土空间规划等多个领域均面临重大改革。新形势下如何协调保护资源与保障发展的矛盾，提升国土空间资源支撑保障社会经济高质量发展要求能力，是当前国土空间规划改革的难点之一。尽管按照国家空间规划体系改革的有关要求“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”，且个别政策文件已取消，但现行土地利用总体规划已探索的相关经验仍然值得借鉴或继承。因此，本文对现行土地利用总体规划的刚性与弹性机制做法进行总结归纳，以期为新时期国土空间总体规划相关体制机制建设提供参考。

一、土地利用总体规划概况

我国自1980年代中开始探索建立土地利用总体规划制度以来，已先后编制实施了三轮土地利用总体规划。第一轮土地利用总体规划（1985-2000年）始于我国组建土地管理机构和土地管理法颁布实施阶段，初步建立了国家、省、地市、县（市、区）、乡镇5级土地利用总体规划及基本农田、土地开发等为专项规划的体系框架。第二轮土地利用总体规划（1997-2010年）建立了自上而下逐级控制、以土地供给制约引导需求的规划编制体系和以土地用途管制为核心的规划实施制度。第三轮土地利用总体规划（2006-2020年），即现行土地利用总体规划。第三轮土地利用总体规划自2005年前后开展前期研究，直至2011年底前基本完成各级规划的审批，随后2014-2016年间对现行土地利用总体规划进行了调整完善。本轮规划结合经济社会发展的形势要求，探索了兼顾保护耕地与保障发展的、刚性与弹性结合的土地利用规划管控机制，构建了“图数一致”的规划数据库，提升了土地利用总体规划对经济社会发展的支撑保障能力。

二、现行土地利用总体规划的刚性

1、指标刚性

现行土地利用总体规划建立并实施分级分类指标管控机制，土地利用总体规划的指标分为总量指标、增量指标和效率指标三大类，并且将各具体指标分为约束性和预期性两大类。其中，约束性指标是为保护资源和推进节约集约用地因而规划期内不得突破或必须实现的指标预期性指标，属于底线控制或总量控制的目标考核指标。详见表1：

表1 土地利用主要调控指标表

在规划编制过程中，主要指标自上而下逐级分解下达，并将指标分解落实情况作为土地利用总体规划审查的重要内容之一，要求本级规划落实的耕地保有量和基本农田保护任务不低于上级规划下达指标，建设用地总规模和城乡建设用地规模不高于上级规划下达指标。

在规划实施过程中，城乡建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护任务不得突破规划确定的约束性指标作为土地利用总体规划修改、有条件建设区使用、用地预审、用地审批等的前提条件之一。以广东省为例，根据广东省土地利用总体规划实施管理的相关规定，城乡建设用地规模可以用于交通水利及其他建设，而交通水利及其他建设用地不得用于城乡建设，并采用列举法严格限定交通水利及其他建设用地规模的使用方向。土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田保护任务纳入政府主要领导的年度考核责任，层层签订责任书，作为领导干部考核的重要内容。同时，建立了“天上看、地上查、网上管”的国土资源监管体系，多种手段保障约束性指标的落实。从各地的规划实施情况来看，以上三个约束性指标通过系列政策工具得到很好的贯彻，新增建设用地占用耕地与补充耕地，主要是在用地报批过程中通过耕地占补平衡机制来落实；而人均城镇工矿用地由于缺乏有效的实施抓手未能得到有效的管控。

2、分区刚性

现行土地利用总体规划形成了土地用途区和建设用地管制区两类分区及相应的管制规则。结合不同层级规划定位，地市级为土地利用功能分区，县级、镇级为土地用途区，均为指导土地合理利用，控制和引导土地利用的主要功能或用途，依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划定的空间区域。在规划实施过程中，土地用途分区作为重要的刚性管控要素主要体现在基本农田保护区严格保护，城乡建设引导安排在城镇村建设用地区和独立工矿区（表2）。

为加强对城乡建设用地的空间管制和空间形态的引导，土地利用总体规划在划定土地用途区的基础上进行建设用地管制分区并明确管制规则。建设用地管制分区包括允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四种类型（表3）。建设用地管制分区的刚性主要体现在允许建设区和禁止建设区两个方面。其中，允许建设区是允许进行城乡建设的区域，而禁止建设用地边界，除法律法规另有规定外，不得进行调整。《土地利用总体规划管理办法》规定，需要使用土地的城、镇、村和工矿建设项目，应当在允许建设区内安排建设用地。严禁在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求确需在限制建设区和禁止建设区内单独选址的建设项目，必须经依法批准。

限制建设区使用主要用于符合条件的单独选址项目，比如《广东省土地利用总体规划条例》第二十四条“严格限制在限制建设区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的，可在限制建设区内安排建设用地”，广东省曾对此制定《限制建设区用地项目目录》，用于规范限制建设区准入条件。

表2 土地用途分区表

表3 建设用地管制分区表

在规划编制过程中，土地用途区与建设用地管制区具有明确的对应关系（表4），且均基于期末规划用地地类进行划定。其中，建设用地管制分区全陆域覆盖，而土地用途分区没有全陆域覆盖，比如一些交通线路用地等未归入任何土地用途区。

表4 土地用途区与建设用地管制区的对应关系表

在规划实施过程中，涉及用地规划审核主要以土地利用总体规划确定的地块规划用途为依据，同时参考地块所处的土地用途分区（基本农田）和建设用地空间管制分区（禁止建设区），其中涉及占用禁止建设区的，需由主管部门同意方能使用。

3、空间刚性

现行土地利用总体规划建立了与土地利用总体规划编制审批实施相适应的数据库建设、审查和更新机制及相应的管理系统，规划审查报批阶段，将规划指标落实情况、建设用地复垦、基本农田调整要求等纳入土地利用规划数据库技术审查规则，建立人机交互的数据库审查机制和统一入库备案机制，作为规划审批的前置条件，有效保障了图数一致及各项规划指标的空间落实刚性，为土地利用规划实施和用途管制提供了强有力的基础。

在规划实施过程中，涉及土地利用总体规划修改或有条件建设区使用、建设用地追加规模或建设用地预留规模使用等情形，在相关方案报批时按照统一的数据库规范建设数据库并逐级审查备案，由主管部门及时更新数据库后方能进行用地报批。通过严密的制度设计和配套技术要求实现土地利用总体规划数据库的实时动态更新，保障了空间管控的刚性。

三、现行土地利用总体规划的弹性

1、指标弹性

指标弹性首先体现在预期性指标的差异化管理上，建设用地总规模、城镇工矿用地规模、交通水利用地、其他建设用地规模等预期性指标为规划期间努力实现的指标。规划实施过程中，大量的交通、水利设施等单独选址的交通水利设施用地项目在符合不占用基本农田、且纳入规划项目清单或相关规划等一定条件的前提下，可以按符合规划办理用地手续。因此在现行土地利用总体规划评估及调整完善过程中发现，现行规划实施期间，大量的交通水利设施用地项目据此办理用地报批手续，很多市县由于此类项目用地报批和建设使得评估时点交通水利及其他建设用地现状规模远远超出规划期末的控制指标，缓解了大量的交通水利项目用地规划的难题，提高了规划对国家、省、市重大基础设施项目用地的适应性和保障能力。

现行土地利用总体规划在调整完善阶段提出了预留规模政策，允许各市县预留部分城乡建设用地规模专项用于农村宅基地、留用地建设，预留的城乡建设用地规模不用上图入库，使用前编制建设用地规模落实方案经主管部门批准后方可办理用地审批手续。

2、分区弹性

现行土地利用总体规划的空间弹性，主要体现在有条件建设区划定及使用方面。有条件建设区是规划中确定的，在满足特定条件后方可进行城乡建设的空间区域。规划编制阶段对有条件建设区划定的规模、布局、形态及现状利用状况、规划管理要求等均进行了限定。其中，要求划定的有条件建设区面积不得超过规划城乡建设用地规模的20%，在空间形态上要求与现状或规划城乡建设用地相连成片，现状用地以农用地和未利用地为主，避让优质耕地与重要的生态环境用地。有条件建设区在使用前按对应用途管制区规则进行管理。

规划实施过程中，允许建设区在面积不改变的前提下，空间布局可在有条件建设区内进行形态调整，但不得突破建设用地扩展边界。确需使用有条件建设区的，要求在不突破县（市、区）城乡建设用地规模、有利于土地利用结构和布局优化、优先保障国家和省重大发展战略、重点建设项目用地、与城乡规划等相关规划相协调、不得涉及基本农田的原则下编制及审批有条件建设区使用方案后可以进行使用。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整，如需调整，按规划修改程序报规划原批准机关批准。

3、用途弹性

规划实施过程中，部分省区明确约束性指标可以用于预期性指标对应的项目用途，反之则不行。如广东省规定，在确保城乡建设用地规模不突破的情况下，城乡建设用地规模可用于交通水利用地、其他建设用地。交通水利用地规模、其他建设用地规模不可用于城乡建设用地用途。城乡建设用地规模内的城镇用地、农村居民点、采矿用地、其他独立建设用地规模可互相调剂使用，用地审批时按实际用途报批。交通水利、其他建设用地规模之间可以互相调剂使用。以上的用途管控弹性，大大增强了项目选址的弹性，提高了规划的适应性。

4、基本农田弹性

现行土地利用总体规划在编制阶段探索了多划基本农田政策，允许各级规划在落实基本农田保护任务的同时划定不超过基本农田保护任务5%作为预留基本农田（多划基本农田）。在规划实施过程中，列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费和对农民进行补偿。各地建立基本农田管理台账，以县（市、区）为单位，按照“占用多少、核减多少”的原则进行实时动态管理。占用多划基本农田由省级主管部门审批，体现了审批权限下放，简化了审批程序，并解决了绝大多数项目占用基本农田问题。

特别注意的是，该政策在现行土地利用总体规划调整完善阶段已取消。

5、规划评估调整弹性

主要体现在建设项目涉及规划修改及规划定期评估修改两个方面：

（1）符合条件的建设项目可以依法申请规划修改。《土地管理法》第二十五条规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。各省基于此结合本省的实际情况及问题制定省级土地利用总体规划修改规定，进一步明确可以进行规划修改的情形、程序及相关要求。以广东省为例，除国家、省重点建设项目用地；能源、交通、水利、矿山、军事设施等对选址有特殊要求的单独选址建设项目用地等情形外，还包括灾后重建用地，国家和省重点建设项目涉及的安置地、留用地、农村低收入住房困难户住房改造用地、农村住房集中建设用地和中心村建设用地；重大污染企业搬迁用地，土地利用总体规划批准实施后省政府新批准中心镇、三旧改造等情形，均列入可以进行规划修改的条件，为支持国家、省重点建设项目落地、三旧改造、乡村建设等提供了有效途径。

（2）土地利用总体规划定期评估修改：《土地利用总体规划管理办法》明确土地利用总体规划经批准实施后，县级以上国土资源主管部门应当定期组织对规划实施情况进行全面评估，分析规划实施取得的成效、存在的问题及原因，提出促进规划有效实施的建议和措施。国家、省、市和县级土地利用总体规划可以每年开展一次评估。乡（镇）土地利用总体规划可以根据需要适时开展评估。根据《广东省土地利用总体规划实施管理办法》，土地利用总体规划实施过程中，因行政区划范围调整、国家战略性规划实施、重大基础设施建设、重大自然灾害发生等原因，各级人民政府可以组织有关部门和专家对规划实施情况进行全面评估，并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。经评估确需全面修改规划的，按照国家关于土地利用总体规划评估修改的有关规定执行。而国家关于土地利用总体规划评估修改制度，曾开展过相关试点经验探索，但一直未形成配套制度和常态化工作机制。

作者简介：

罗伟玲，国地科技总工程师、高级工程师、注册城乡规划师、广东省土地学会副理事长，中国土地学会专家库专家，广东省科技厅专家库专家、广东省科协学会学术项目评审专家库专家、广东省土地规划专家库专家，广东三旧改造协会规划与设计专业委员会副主任委员，广西国土空间规划联盟专家库专家，中山市国土空间规划委员会委员。

主要研究领域为国土空间规划、自然资源及土地政策研究等。自2006年以来主持或参与大量土地利用总体规划编制、评估及调整完善、土地整治规划及设计、节地评价、耕地质量评价、基准地价、规划信息化、用地咨询、土地政策研究等项目。正在开展国土空间规划、自然资源信息化等相关工作，获得多项地理信息科技进步奖和国土资源科学技术奖，公开发表多篇研究论文。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章审核：李建平、谢贻新

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