土地出让方式变革的探索之路——工业用地“弹性出让”相关政策梳理
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，工业用地土地使用权出让最高年限为50年。但从我国工业企业发展现状来看，其实际生命周期远低于现行的土地使用权最高出让年限，表明土地出让年限与企业生命周期不匹配。相关数据显示，我国企业的平均寿命只有3.7年，其中中小企业的平均寿命仅2.5年，集团企业的平均寿命仅7-8年。
为完善产业用地供应方式、促进节约集约用地，提高土地利用效益，国务院、相关部委相继出台文件，对“弹性出让”模式给予指导。2014年9月，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），提出“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出“改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应”。
工业用地弹性出让是根据产业类型、结合产业发展状况和产业生命周期等，在法定土地使用权出让最高年限范围内，制定差别化的土地使用权出让年期。实行产业用地弹性年期出让制度，是实行产业结构的调整升级、加快经济发展方式转变的重要步骤和战略需要，能有效降低企业初始用地成本，调整土地资源在新旧产业之间的配置比例，实现产业用地的灵活供应，提高产业用地价值效益。本文通过系统梳理比较多个地区试点工业用地“弹性年限出让”的政策，总结亮点并针对目前存在的问题提出建议。
一、部分地区政策梳理及亮点总结
从当前实践来看，已有深圳、上海、广州、浙江、山东、江苏、四川、河南、广西、湖南、北京等地相继试点了工业用地“弹性年限出让”，且分别从年限设置、价格规则、出让方式、分割转让等方面制定了一系列实施细则。本研究涉及的工业用地“弹性出让”政策整理如下：
深圳：《深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知》（深府规〔2019〕4号）
上海：《上海市人民政府办公厅转发市规划国土资源局制订的〈关于加强本市工业用地出让管理的若干规定〉的通知》（沪府办〔2016〕23号）
河南：《河南省人民政府办公厅关于印发河南省工业用地弹性出让实施办法(试行)的通知》（豫政办〔2017〕163号）
北京：《北京市人民政府关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见(试行)》（京政发〔2017〕39号）
广州：《广州市人民政府关于修订广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法的通知》（穗府规〔2019〕2号）
山东：《关于印发〈莱西市工业用地弹性年期出让试点方案〉的通知》
广西：《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区工业用地弹性出让管理办法的通知》（桂政办发〔2018〕126号）
浙江杭州：《杭州市人民政府办公厅关于印发进一步优化产业用地管理、促进土地要素市场化配置实施办法的通知》（杭政办函〔2015〕13号）
江苏：《市政府关于印发苏州市工业用地弹性年期出让实施意见的通知》（苏府规字〔2016〕11号）
湖南：《湖南省自然资源厅关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）
四川：《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级土地政策措施的实施细则》（成委发〔2017〕23号）
（二）出让价格规定
在对当前政策进行梳理后可知，各地都是采用年期修正法，对工业用地法定最高出让年限的评估价格进行修正，得出对应的弹性年期出让地价，基本形成了以下几种计算方式：
第一，通过“年期比值”计算公式得出修正系数：年期修正系数=工业用地法定最高出让年限评估价格×(弹性年期出让年限/法定最高出让年限的比值)，即起始价＝（弹性出让年期/50）×出让50年市场评估价,按照弹性出让最高年限20年计算，土地价格仅为原来的40%。
第二，通过“年期系数”计算公式得出修正系数，即：
r=土地还原利率
n=土地使用剩余年限
N=基准地价规定的相应用途土地使用年限
起始价=出让50年市场评估价×年期修正系数
第三，设置“固定系数”来计算出让价格，如湖南、浙江等地：
弹性年期出让工业用地=工业50年使用权地价×固定修正系数
浙江对于30年年期的产业用地，以0.6固定系数作为其出让起价；湖南制定了工业用地弹性年期出让底价年期修正系数表（见表1）。
表1 湖南省工业用地弹性年期出让底价年期修正系数表
出让年期（年） | 10 | 15 | 20 | 25 | 30 | 35 | 40 | 45 | 50 |
修正系数 | 0.26 | 0.37 | 0.47 | 0.57 | 0.66 | 0.75 | 0.83 | 0.92 | 1 |
注：各地应在此基础上制定符合地方实际的年期修正系数，上下浮动原则上不超过5%
除此之外，不少地区对土地出让底价也设置了相应规则。
（三）出让方式
二、工业用地弹性年期出让的思考与建议
（一）年期界定标准应当与企业生命周期相适应
工业用地弹性出让年期标准的设置涉及到对企业生命周期规律的科学考量，从实践情况来看，不同行业、不同地区、不同规模的企业，其生命周期往往存在较大差异，按照什么原则制定与企业生命周期相适应的弹性出让年期成为工业用地弹性出让首要难题。在短期内，可参考山东、江苏、湖南等地区的实践经验，设定固定的弹性出让单元年期，提高政策可操作性。长期来看，需要建立明确的执行标准，通过将行业类别、公司规模、投资额等多种要素纳入指标体系，对不同企业实行具有针对性的出让年限规定，真正实现弹性出让政策适应企业生命周期。
（二）地价计算规则准确性仍待提高
当前工业用地弹性出让地价计算基本采用对法定最高出让年限市场评估价格进行年期修正的方法。这种方法通过对土地还原率、土地预期年收益等进行理想化的假定来计算修正价格。但从实际来看，不同时期、不同区位、不同用途的土地，其投资的风险及预期收益并非固定不变，往往受一般经济行情、整个经济市场发展变化诸多因素的影响而难以预测。这种理想化的模型得出的结论在与实际情况相比较的过程中可能出现较大的偏误。建议政府相关部门在未来操作过程中，更加全面考虑弹性出让比较因子，立足于各地实际，建立更为科学合理的浮动年期土地出让价格计算规则。
（三）政策实施接受度和实践效果仍需加强
工业用地弹性出让本意是降低企业用地成本，但从实际操作过程中来看，这一出让方式缩短了土地出让年限，导致土地价值下降，削弱了企业作为土地使用权人可获得的土地增值收益，导致企业接受程度普遍较低。政府层面上，可以选择在区位条件好、项目吸引力大的地块率先试点，在市场的推动下再逐步扩大范围。
三、附表
参考文献：
张孝宇,陈华飞.工业用地弹性出让难在哪儿[J].中国土地,2016(10):28-30.
丁红军.工业用地出让应考虑企业发展周期[J].中国土地,2015(08):56-57.
李阁峰.关于实施工业用地先租后让及弹性使用年限出让政策的分析[J].财政科学,2016(07):32-36.
部门简介：
国地研究院以自然资源管理改革、生态保护修复、土地政策和国土空间规划体制机制为主要研究方向，为政府及自然资源、农业农村、发改部门等提供具有前瞻性和可操作性的政策建议。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章作者：陈子蔚，李思成
往期推荐研究研究研究
国地资讯聚焦国内外自然资源、城乡发展、生态环境行业，致力于宣传热点政策，分享新鲜资讯，展示研究成果。