面向“双碳”目标的自然资源全生命周期监管与治理路径探索
在2022年全国两会期间，关于政府工作报告中有序推进“双碳”工作的部署、“双碳”目标与能源安全关系的讨论、各代表委员关于“双碳”的提案建议等一系列报道，引起了全社会对“双碳”的极大关注。经历了2020年“双碳”概念提出以来的广泛讨论后，“双碳”工作即将进入科学有序推进落实的阶段，从全国布局层面统筹考虑不同地区的能源转型和产业转型目标及任务，加快推动实现碳排放总量和强度“双控”。
自然资源是所有碳源和碳汇的空间载体和物质载体，自然资源管理有望成为统筹推进“双碳”目标和碳排放“双控”的重要抓手。本文根据自然资源部碳中和与国土空间优化重点实验室副主任、国地科技联席总裁、教授级高工张鸿辉在国地云讲堂所作报告《双碳目标下自然资源全生命周期监管与治理路径探索》整理，系统阐述了自然资源管理与“双碳”的内在联系，并提出自然资源全生命周期监管与治理实现“双碳”目标的思路。
一、新时代自然资源管理赋能“双碳”目标
近年来，自然资源管理工作经历了一系列理念转变与技术革新的过程。理念方面，单一主体管理正在转变为多方协同治理，“九龙治水”式的割裂管理转变为全生命周期治理；技术方面，在数字技术的推动下，观察维度从二维平面拓展为三维立体，管控精度从粗放到精细化转变，感知手段从人工采集为主逐步增加智能技术的助力。在新时代这一系列的变化趋势下，统筹山水林田湖草等自然资源生命共同体全要素，串连自然资源调查监测、权益行使、开发利用，以及国土空间规划、用途管制、整治与修复的自然资源全生命周期精细、闭环治理模式将成为可能，极大提升生态文明建设水平。
碳达峰、碳中和是我国生态文明建设整体布局的重要内容。自2020年中国宣布力争在2030年前实现碳达峰、在2060年前实现碳中和（即双碳目标）后，国家重要文件和会议多次提到如何推进实现“双碳”目标，其中总量控制是关键的抓手。《“十四五”规划纲要》和《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确要求实施碳排放总量控制制度，2021年中央经济工作会议、中共中央政治局第三十六次集体学习均强调要早日实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。我们认为，新时代的自然资源全生命周期管理工作可统筹推进碳排放总量控制，助力“双碳”目标实现。
从自然资源管理部门“两统一”职能和自然资源要素种类看，自然资源管理和碳排放总量控制关键环节密切相关。通过自然资源管理的七个业务环节，可统筹与碳源、碳汇对应的各类自然空间和自然产品，有效支撑碳排放总量摸底、碳总量目标制定、碳总量管控实施等重点“双碳”管理需求，实现碳排放总量控制。具体地，固碳增汇和低碳国土空间塑造是自然资源全生命周期监管与治理赋能“双碳”的两个重要方面。
二、自然资源管理工作助力固碳增汇
固碳增汇可分为碳汇摸底、碳汇增强、碳汇变现三个主要内容。自然资源管理领域应建立从摸底到变现的系列机制，加快推进固碳增汇的可持续推进。
1、碳汇摸底
首先，我们需要运用各种调查监测手段摸清碳汇现状和潜力。在碳汇精准核算方面，应用各种森林碳汇核算方法，并积极发展各类草原、湿地、海洋的碳汇核算方法学，可对陆海生态系统碳汇能力进行精准的测算。在碳汇评估监测方面，应用遥感技术观测各类生态系统，建立碳汇能力遥感反演模型，进行不同空间尺度的快速、大面积林业碳汇制图。
其次，我们需要将碳汇资源转变为碳汇资产。实施碳汇资源资产清查和经济价值估算，全面摸清生态系统碳汇数量、质量、价格、分布、用途、权属等基本情况，并探索将碳汇作为一种特殊的自然资源资产，纳入自然资源资产平衡表或资产负债表编制工作，支撑碳指标考核工作。
2、碳汇增强
国土空间生态保护和生态修复是增强碳汇能力的重要手段。在国土空间生态保护方面，通过对国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等自然保护地进行严格的保护，保持或增强其碳汇能力；另一方面，划定具备碳汇潜力的未利用土地，因地制宜通过人工培育等方式提高其碳汇能力。在国土空间生态修复方面，可通过恢复生态退化或受损区域的植被，增加其固碳面积，或通过改善生态退化或受损区域的水热条件，提升其土壤固碳速率。
3、碳汇变现
碳汇变现包括面向碳汇的生态产品价值实现机制和生态补偿机制，实现碳汇生态价值向经济价值的转变，包括面向市场主体和面向地方政府两类。自愿核证减排量（CER）是面向市场主体的碳汇生态产品价值实现机制，可激励市场主体积极参与碳汇能力建设；实施面向地方政府的碳汇约束指标考核和生态补偿相结合的机制，可通过碳汇指标以及财政资金的地区间转移，实现经济发展和固碳增汇目标协同。
三、自然资源管理工作助力低碳国土空间塑造
低碳国土空间塑造主要通过五级三类国土空间规划的“编制-审批-实施-监督”环节与“双碳”目标的结合来实现。
1、规划编制与修改
规划编制与修改环节主要通过空间需求分析和空间格局优化，制定和调整各类碳源/碳汇国土空间目标。基于各类国土空间的碳源/碳汇效应现状，结合经济社会发展规划总体目标、行业目标、减排目标等发展目标，推演、模拟规划期内的各类国土空间需求，并将这些需求目标传导至各类专项规划和详细规划中，保障可再生能源发展、碳汇增强等国土空间需求，严控承载高耗能高排放行业的空间规模，为国土空间格局优化和管控提供依据。
2、规划审批
空间规划的碳排放评价可作为审批规划是否符合低碳国土空间塑造要求的主要依据。首先，识别主要的碳排放影响因子，分析、预测与评估规划实施对区域碳排放可能造成的影响；其次，提出减轻或预防碳排放不利影响的对策和措施，必要时提出规划调整建议。
3、规划实施监督
规划实施监督环节可通过城市体检评估和监测预警助力“双碳”目标。
（1）城市体检评估。根据“双碳”的目标和要求，可在已有的国土空间规划城市体检评估指标体系中增设与碳减排、碳增汇相关的自选指标，组成“双碳”评价指标体系，开展城市体检评估的“双碳”专题评估工作。
（2）监测预警。围绕“双碳”目标，实时采集和接入多源数据，包括管理数据、遥感监测数据、自然资源调查成果、多源大数据等，对国土空间规划实施过程中的国土空间开发保护建设活动对碳排放和碳汇变化的影响进行动态监测，根据监测预警结果及时采取措施，确保规划目标实现。
4、信息化支持
国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为国土空间规划全周期管理提供信息化技术支持，可在该系统基本功能的基础上，按照上述规划编制与修改、审批、实施监督环节支持“双碳”目标的机制，开发相应的功能模块，实现空间规划赋能“双碳”的落地。同时，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统可依托自身所具有的跨部门业务协调和数据共享优势，开发更丰富的碳排放管理信息化模块，全面支撑政府“双碳”工作。
国地科技使命是“致力空间资源优化 ，共筑人类理想家园”。国地科技以空间大数据为基础，构建了“智慧+”IT产品和“规划+”咨询服务两大产品类型，具体的产品包括自然资源信息化产品、智慧城市、智慧园区等，这与双碳工作的联系非常紧密。我们希望围绕着企业的使命，面向国家双碳目标，发挥企业的社会价值和社会担当，更好地助力国家双碳目标的实现。
结 语
在“双碳”工作逐渐深化落实的过程中，自然资源管理必将发挥越来越重要的作用，在助推固碳增汇和低碳空间格局塑造两个方面提供有力的政策手段和技术支持工具，夯实碳达峰、碳中和基础。
浙大谭荣教授：自然资源资产的价值与价格北京大学林坚教授：国土空间规划与用途管制
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