郭元婕：深化学区制改革激发地方办学活力 | 关注

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学区制是我国积极推行的一项办学体制机制改革。经过10余年的积累，我国的学区制改革形成了促进地方义务教育从不均衡到基本均衡再到优质均衡，同时从不断释放学校的办学活力到释放地方教育行政机构的教育活力、再到释放地方政府的治理活力的实践逻辑。地方推行学区制改革的实践路径有哪些？作为一项持续推进的改革，学区制的办学成效如何才能充分释放？一起来看中国教育科学研究院教育理论研究所副研究员郭元婕的深入阐述——

国家号召地方实行学区制改革已有10余年的历史。学区制改革在取得诸多实质性成效的同时，也暴露出诸多问题。此时，对我国学区制（学区化管理）改革的实践逻辑、路径和未来发展方向进行深度剖析变得既重要又紧迫。

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学区制改革的实践逻辑

我国学区制（学区化管理）改革实践有两条逻辑主线：一是促进地方办学资源配置从不均衡到均衡，从基本均衡到优质均衡。二是不断释放地方办学活力，从释放学校办学活力开始到不断释放地方教育系统的办学活力，最后是释放地方政府整体的治理活力。两条实践逻辑主线相伴而行，具有高度的内在一致性。

（一）学区化管理与学区制改革

要推行学区化管理或者学区制改革，首先需要明确其内涵与本质。在我国国家政策文本中，两个概念交替出现，其内涵与本质具有内在统一性。“学区化”通常包括三层含义：“基于学区”“在学区中”和“为了学区的发展”。“基于学区”是指学区治理方案的设计要以学区教育发展现状和学区可调配的资源为基础，不能脱离实际，学区管理人员的聘用要来自学区；“在学区中”是指学区内的中小学教育发展充分依赖学区内的各种组织和各类资源，学区治理要吸纳学区内社会力量参与，以实现多方共治；“为了学区的发展”是指学区内教育的发展要与学区中人的发展、学区内各行各业的整体发展密切结合 。[1] 学区制改革则是学区化改革制度化的过程与结果。

（二）学区制（学区化）改革的逻辑起点

“巩固提高九年义务教育水平，深入推进义务教育均衡发展”是我国学区制改革的逻辑起点。2012年9月国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》首次提出要“实施学区化管理”。国家推行此项改革的最初目的是“推动优质教育资源共享”，其改革思路是“扩大优质教育资源覆盖面”。改革要破解的是“择校热”和义务教育发展区域、校际差距过大的难题。国家和地方治理的思路则是通过义务教育办学体制改革“破冰”管理中的老大难问题。2004年，北京市东城区成立了“和平里学区”，开启了学区化管理改革探索。到2011年，东城区义务教育优质均衡水平有了大幅提升。[2] 实践证明，东城区学区化管理不仅突破了90%的优质教育资源被10%的学校垄断的现实，还释放了学校的办学活力。根据北京市的改革经验和我国义务教育发展的实际情况，我国确立了以学区化管理等一系列改革释放学校办学活力的实施方案。

（三）学区制（学区化）改革的实践目标

“优质均衡”是我国学区制（学区化）改革的实践目标。随着我国义务教育基本均衡全面实现，我国学区制改革的目标转换为“优质均衡”。这一阶段义务教育办学的主要矛盾发生了新变化，百姓已经不满足于“有学上”和“上好学”，还要求能够“就近上好学”。由于从基本均衡到优质均衡的诸多要求非学校系统能够实现，这在客观上要求地方教育行政部门在义务教育下一阶段发展中要加大投入，激发自身推进教育改革的内在动力，释放教育发展活力。

通过学区制改革促进地方义务教育从管理走向治理，既是国家推行学区制改革的主要动因，也是地方教育治理的改革目标。2021年11月，《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》发布，提出要“ 探索以学区率先实现优质均衡、助推县域优质均衡的发展机制”。这意味着学区将成为地方实现义务教育优质均衡的突破点和地方教育自治的多中心治理平台，承担诸多治理职责，同时为地方政府和学校减负。学区治理制度化的形成意味着地方政府在治理教育方面实现了体制和机制的双重突破，客观上释放了地方政府的治理活力，而不仅仅是地方教育行政部门的教育活力。

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地方推行学区制改革的实践路径

学区制改革通常要实现三个目标，即办学资源共享、办学资源共建和学区教育共治。要实现这三个目标则需要建立三大机制，即学区教育资源共享机制、学区教育资源共建机制和学区教育管理共治机制。

（一）学区教育资源共享机制的建设

构建学区教育资源共享机制，通常包括构建学区教育软件资源共享机制和学区教育硬件资源共享机制两个方面。教育软件主要有师资、教育理念和教育教学管理以及课程等。教育硬件是指各种办学条件，主要有操场、实验室、功能教室和校内外教育实践基地等。

地方政府建立学区教育资源共享机制需要做的最大突破是：在不破坏现代学校制度赋予学校办学自主权的前提下，打破校园围墙的桎梏，实现优质教育资源向薄弱学校和办学薄弱环节流动。各地成功的办学经验说明，地方政府要树立“不为所有，但为所用”的理念来建立学区教育资源共享原则。[3]“不为所有，但为所用”的学区治理理念包括三个方面：一是要建立“隶属”不等于“专享”的理念，即办学资源虽然在管理上隶属于某一所学校，但是作为公共教育资源应为纳税人共享。因此，校长要明确，隶属关系不是构成垄断优质教育资源合法化与合理化的理由，要在国家号召推进“扩大优质教育资源覆盖面”的过程中，主动与他者共享自身的优质教育资源。二是要树立“大资源观”，即优质的教育资源并非只有名校有，任何一所学校都有其他学校没有的独特教育资源，因此所有校长和教师要充分认识到自身有提供共享服务的责任。三是要打破“关门办学”的格局，即学校要积极主动出击与他方建立资源共享合作关系，不等不靠，在“学区化”改革的过程中主动出击，不被边缘化。

学区教育资源共享机制的建设原则包括四个方面：一是最大化原则，即让学区内所有优质教育资源流动起来。学区管理者要确保学区内教育资源尤其是优质教育资源不闲置。二是透明原则，即信息公开原则。学区内所有成员单位的教育资源信息及其使用状态要全部实时在学区资源信息平台公布。三是公平和优先兼顾原则，即所有学校和教师乃至学生都有同等享有优质教育资源的权利，但是资源占有成员单位具有优先使用权。这一原则不仅保障了资源隶属单位的基本权益，还有利于促进各成员单位创建新的优质教育资源。四是畅通原则，即资源共享无障碍、无壁垒，即要构建学区整体的资源调度方案。

（二）学区教育资源共建机制的建设

凡是学区教育可以共享的资源都可以被共建。理论上虽如是，但事实上由于各类教育资源属性有别，其共建的难度有很大差异。一般来说，知识含量越高的教育资源共建难度越大，如先进的办学理念和高质量课程等不易通过共建获得。但是，即便如此，构建教育资源共建机制仍可以为其作出一定的贡献，如优秀师资的培养等。

在建立学区教育资源共建机制时，应该遵循以下基本思路：一是与共享不同，共建不是名校优质教育资源单一输出，更不是削峰填谷，或者“把饼摊薄了”，而是要“把蛋糕做大”，即做好增量。二是共建是为了完成共享无法实现的办学目的，即人民群众要求的从“有学上”到“上好学”到能够“就近上好学”。[4] 三是既要破除“自我中心”的狭隘利己主义思维模式，也要尊重各办学主体的贡献，即贡献越大，收益越多。鼓励各学校积极参与新优质教育资源的建设，并根据其投入决定其享用优先权。

学区教育资源共建分两种情况，对应两种模式。一是在共需的基础上实现共建；二是在一方或者弱势方需求基础上的共建。前者属于互助式共建，后者属于援助式共建。[5] 互助式共建决定共建主体之间是互惠互利的，智力和财力的输出是多方共同的行为，各办学主体发挥各自的特长和优势，互补互助。援助式共建通常是名校为优质教育资源输出单位，薄弱校为接受援助建设单位。如学区内名校帮助薄弱学校通过“一体化教研”等形式带动其师资建设。[6]

（三）学区教育管理共治机制的建设

由于学区定位、组织架构、治理主体、任务、工作内容等的不同，其治理模式和治理机制存在极大差异。目前，我国学区制改革分为两种：一种是以机制改革为主，另一种是以体制改革为主。前者是“在不打破学校现有建制和隶属关系的前提下，突破其围墙壁垒，优化义务教育阶段中小学办学资源配置”；后者则需要“改变原有的组织结构或者组织形式”。[7] 通常以机制为主的改革较少涉及体制变化，但是以体制为主的改革一定伴随着机制变革。

无论以体制改革为主，还是以机制改革为主，学区治理机制的建设都要遵循以下思路：一是按照《中华人民共和国宪法》对我国行政管理层级的规定，新成立的学区必然不具备行政属性。二是学区内各主体之间无直接隶属关系，构建以协商为主的共治机制是学区治理的必然选择。三是学区要为区域内教育资源共享和共建创造条件，如搭建学区教育资源信息平台等。

构建学区共治机制要处理好两个问题。一是当学区无法形成各主体利益一致的行动时，部分利益共同体可以先行一步，即无论“学区化”改革采取怎样的模式，学区的发展都不应因任何个体而止步。毕竟，改革的最终目的是为了实现学区义务教育乃至基础教育的高质量发展。但是，这样推进改革的前提是不可侵害他者的利益，也不可永远将他者排斥在利益共同体之外。二是“学区化”改革不可以“一刀切”，即学区共治没有统一模式。地方根据自身的实际需要，既可以如北京市海淀区成立学区委员会实体组织，并以其为核心建立学区共同体，也可以如上海、陕西、山西等省份以某所牵头校为核心成立非实体的学区组织，实现学区治理。学区改革设计者需要向他者学习，但要因地制宜，从自身的需求出发，自主构建学区治理结构和治理体系以及治理机制。

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学区制改革未来可期

学区制改革可持续吗？地方推行学区制改革是不是一场跟风运动呢？事实证明，我国的学区制改革是国家持续的一项义务教育办学体制机制改革，其办学成效正在不断被释放。

（一）以制度化保障改革的规范化

改革要取得实效，需要夯实改革各方主体责任。首先，地方政府不能因为推行学区制或者集团化改革而减轻治理责任，而是需要为学区制改革营造良好的制度环境并提供必要的人力、物力和财力保障。课题组在调研中发现，凡是改革持续取得明显成效的学区，均得到了地方政府持续有效的政策支持。而且，学区治理使得政府投入更加精准，带来的产出更高。其次，要明确学区的治理职责并赋予与之相称的权力，既不可以责任无边际，也不可以责权不对等。最后，要明确学区各办学主体的责任。共治是共享的前提，在促进义务教育优质均衡发展的过程中，名校固然有帮扶薄弱学校的教育职责，但是薄弱学校也不可以就此“躺平”，而是要注重培养自身持续“造血”功能，并且在共建的过程中承担自身的治理职责。

（二）学区成为地方实现教育多中心治理的平台

学区作为地方政府推进义务教育办学体制机制改革的执行机构，本身便有协助地方政府推进教育治理的职责。随着政府职能由管理向治理转变，政府必然需要寻找可以承接部分治理权限并协助其积极参与地方教育治理的组织和机构。当学区数量不断增多时，学区自然而然成为地方实现教育多中心治理的平台，对上承接政府释放的部分教育管理权，对内参与教育治理。

为了充分发挥治理功能，学区在组建自身管理部门时就需要考虑吸纳治理主体的代表性和全面性。这就要求，不仅学区决策机构要有各方利益主体参与，重要的是决策成员构成比例要尽量避免“教育行政人员、校长等占比偏高，而教师、家长等则占比偏低”的不合理布局。[8] 这既可以避免因弱势的治理主体无法顺畅地表达自身利益诉求而破坏建立学区协商共治平台的建设初衷，也可以避免学区沦为教育行政部门的附属机构。

学区要充分发挥服务功能，需要做好两件事：一是为区域内教育发展搭建各种治理平台。例如，北京市海淀区中关村学区自2016年起与区内教育资源单位共建，编制了《北京市海淀区中关村学区教育资源共享手册》，并开发了“海淀区中关村学区管理中心”网络平台，为学区内学校提供信息共享服务。二是开发单一学校力所不及的优质教育资源。例如，北京市海淀区青龙桥学区委员会调动各种社会办学资源研发了“园趣”课程群，为学区内所有学校提供综合实践活动新课程。[9]

（三）以督导评估确保绩效可视

学区治理的成效应该是多元的，其评价的维度也不可以单一。学区制改革的初衷是“扩大优质教育资源覆盖面”，根本目的则是促进学生发展，促进教育公平。此外，结合学区制的治理功效，评价学区绩效有三大维度，一是优质教育资源数量与覆盖面是否有所增加，其分布是否更加均衡；二是学生的学业成就是否有显著提升；三是学区决策机制中各利益群体的代表性是否充分，其对学区亟须突破的治理难题反应是否敏锐。学区评价有多种方式，让评价结果显性化最好的方式莫过于增值评价。而令增值评价效益最大化莫过于与督导相结合。

为了防止学区不作为，地方政府有必要结合学区评价结果对各学区发展状况进行督导。由于督导有督学和督政两种职能，因此其必将成为各级政府促进学区建设的重要手段。需要注意的是，各级政府对学区制等办学体制改革进行督导时，其关注点与地方政府对学区进行评价的观测点既有相通之处，也要有所拓展。例如，地方政府对其内部学区的评价通常不会将“政府保障程度”作为一项重要的指标，但是督导就必然涉及对地方政府的问责。

注释

[1] 郭元婕. 国外学区制的启示 [J]. 人民教育， 2014（07）：38-40.

[2] 冯洪荣. 创新思路  推进义务教育均衡发展[J]. 北京教育（普教），2011（09）：8-10.

[3] 冯洪荣. 学区化管理“进行时”：建立资源共享机制，推进区域教育优质均衡发展[J]. 中小学管理，2007（11）：9-12.

[4][7] 郭元婕. 新时代我国学区制改革的困境与出路——基于我国六个省份的实证研究[J]. 中国教育学刊，2022（12）：52-58.

[5] 邓仕民. 学区共同体：共享核心经验与核心资源[J]. 人民教育，2020（01）：70-73.

[6][9] 杨槟，王俊英. 学区“园趣”课程群建设的实践研究[J]. 华夏教师，2023（22）：6-8.

[8] 邢秀芳. 新时期学区制治理的困境与突围——以四川省H县为例 [J]. 教育科学论坛， 2023，（29）：6-9.

本文系中国教育科学研究院2021年度基本科研业务费专项资金所级个人项目“20世纪90年代以来主要发达国家集团化办学重大政策的比较研究”（GYJ2021010）研究成果

（作者系中国教育科学研究院教育理论研究所副研究员）

文章来源｜《人民教育》2024年第9期

文章作者｜郭元婕

责任编辑｜董筱婷

微信编辑｜贾舒婷

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