环保组织针对肯尼亚拉姆燃煤电站项目提起诉讼 | 绿会“一带一路”生态冲突(EBRs)案例分析
编者按：2019年3月，作为通过联合国环境大会资格认证、取得联合国环境署领导及附属机构观察员身份的机构，中国绿发会在肯尼亚召开的联合国环境大会（UNEA）上，代表收到了UNEA的一封来信，说要引荐肯尼亚当地一个NGOs联盟希望跟我们谈，然后安排了一次会见，由此了解到这个项目。绿会一直在研究绿色生态的“一带一路”、并在过去几年一直在关注有关冲突案例及解决方案，做了一系列的案例分析（EBRs案例），了解到这个项目后，特将其收录并分析、梳理如下。旨在为走出去的企业提供更好的他山之石、前车之鉴，推动绿色“一带一路”行稳致远。
编者按/Linda 案例分析作者/王岩青 责编/Angel
【时间】 2016年至今
【地点】 肯尼亚拉姆老城（Lamu Old Town, Kenya）
【类别】 环境公益诉讼
【案例编号】 案例# EBRs018-AFKE16
【环境公益诉讼双方】
** 起诉方：“拯救拉姆”环保组织（Save Lamu）
** 被起诉方：肯尼亚国家环境管理局（NEMA）、肯尼亚阿姆电力项目公司（Amu Power Company Limited）
【起诉缘由】 肯尼亚Lamu（拉姆）3*350MW燃煤电站项目
肯尼亚为早日实现2030年愿景计划，改善国家电源结构，满足工业发展用电需求，于2013年提议在拉姆老城修建一座1050兆瓦燃煤电站。2014年，肯尼亚阿姆电力项目公司接手负责该项目，该公司随后与中国电力建设集团（简称“中国电建”）签署项目承包合同。
据中国电建官网介绍，拉姆电站总装机容量为1050兆瓦，为肯尼亚唯一的燃煤电站。该项目建成后，将为蒙巴萨至内罗毕的铁路提供电源，也将显著提高肯尼亚电网的供电能力和可靠性，改善该国电源结构，促进水电、火电、风电、地热等不同能源的互补发展。
肯尼亚环保组织“拯救拉姆”认为该项目会对拉姆当地居民健康及生态环境造成影响，并且将致使肯尼亚能源产业CO2排放量加倍，与其遵守《巴黎协定》的承诺相违背，而该项目负责方未能提出合理有效的环境评估报告。因此向肯尼亚国家环境法庭提起诉讼，要求撤回环境影响评估许可。
【起诉理由-关键点分析】
1. 对环境影响评估（EIA）报告的批准是否合理
《环境（影响评估和审计）条例》（EIA条例）第16条规定，EIA研究应考虑经济因素，需说明分析提议项目的替代方案；第18（1）条规定，EIA报告应包含替代技术工艺，以及选定该技术工艺的原因；第18（1）（j）条规定，支持方应对项目替代方案作出合理分析，包括技术及选定该技术的原因；第18（1）（o）条规定，报告应从经济和社会层面对项目作出分析。拯救拉姆认为，阿姆电力公司提供的EIA报告未能全面分析实施方案可行性和经济合理性，项目负责方与国家环境管理局决策人员、官员沟通不力。故国家环境管理局对该报告的批准通过违反了EIA条例。
2.公共意见收集是否充分
拯救拉姆认为，阿姆电力公司的EIA研究缺乏有效的公众意见支持，国家环境管理局颁布环境许可是没有充份听取公众意见。阿姆电力公司未能满足EIA条例第17（2）条，即在环境项目报告批准后，未和项目关切民众及其他按相关方举行三次以上会议。阿姆电力公司违反宪法第10（1）（a）条，即在执行《环境管理和协调法》时未能考虑公众参与价值。阿姆电力公司虽然与拉姆主要利益悠关方举办了数次会议，但这些会议均是在向国家环境管理局提交报告和获得批准之前。阿姆电力公司不可能在EIA研究开展之前就充分说明项目情况及其影响，所以在前期，对此事的评论都是在没有充分了解的前提下做出，因此在这一过程收集到的评论不满足公众咨询要求，也不能形成有效的公众参与。此外，EIA研究所的公开听证会是在评论意见提交之前举行，违法了EIA条例第22（1）条，而且在公开听证会上，项目支持方和反对方针锋相对，未能按照要求审阅EIA报告，有违公开听证会的应有目标。
3. 对海洋环境是否造成影响
拯救拉姆认为，国家环境管理局批准燃煤发电站项目并授予阿姆电力公司EIA许可的行为有违宪法第42条，“有权保护干净健康的环境”。拉姆燃煤发电站将向海洋排放热污水，污染周边海洋环境，影响海洋生物多样性。EIA报告中提到，该火电厂排放的污水温度大约比其他工业污水高9℃，但是报告却没有详细说明水温升高将会对海洋生态系统造成何种影响。此外，国家环境管理局没能考虑到项目过程中的不确定性和计算机建模中的误差幅度，所以不能确定周围海域水温不会超过水质条例规定温度上限。国家环境管理局也没有注意到阿姆电力提供的EIA报告没有考虑热污染物对海洋生态的影响，而这对拉姆渔民的生活造成极大影响。该项目使用的制冷技术在全世界许多煤炭发电厂早已不再使用，因为其有可能威胁海洋生物，可供选择的现代制冷技术有循环冷却、干燥冷却和混合冷却等。
4. 是否违反土地法
反对方认为，该燃煤发电站选址违反公共土地法中土地安置要求。红树林、湿地、河岸和海洋等公地属于环境敏感区域，不应该按照《土地法》第11和第12（2）条处置划分。划给该项目适用的公地毗邻海洋、红树林、湿地、河岸等生态环境敏感区域。该项目将对环境（包括发电站所在处和周边地区）产生影响，危及生态环境系统。
5. 是否有具体煤尘污染应对机制
没有应对措施解决煤炭加工过程中产生的粉尘污染，违反了宪法第42条和第70条。进口的煤炭需在Lamu港进货处理，然后运至15km外的场地储存，而EIA报告对整个过程中煤炭加工储存之事只字不提。EIA许可没有提到在生态敏感地区安置煤炭处理加工储存设备；没提到加工运输等环节是在室外还是室内进行；没有提到煤炭最大储存高度为多少；没有提到是否会使用喷水系统抑制煤炭粉尘污染，没有提到在整个过程中如何防止煤炭外泄；没有提到围墙最大高度约为多少才以阻止粉尘；没有提到用什么技术设备装载卸载煤炭（机运还是人力？）；没有提供解决措施，解决煤尘污染对周围居民健康、生态系统的不利影响。肯尼亚缺少煤炭处理法律，因此国家环境管理局和阿姆电力公司没有指定相关要求，将煤炭污染影响降至最低。制定煤炭处理和储存标准已成为普遍共识，印度等国家早已出台全国政策，作为煤炭处理加工的参考指导。
6. 是否有具体减少“碳足迹”的措施
该项目将对气候变化有消极影响，预计温室气体（GHG）排放量每年将高达880万吨CO2当量，有违肯尼亚的承诺。该项目与肯尼亚在《全国气候变化行动计划》和2016年第11号《气候变化行动》中倡导低碳发展的理念不符，与肯尼亚提交至联合国气候变化框架公约（UNFCCC）承诺在2030年之前将肯尼亚温室气体排放量减少30%的“国家自主贡献”不符。EIA报告没有对肯尼亚的低碳承诺及该项目是如何阻碍国家减碳目标实现作出全面分析，也没有合理探讨改用其他能源对气候变化的影响。在该项目对气候变化的影响方面，EIA报告给出了有误导性的信息，该报告没有告知决策者该项目的全部成本，其中包括气候变化损害，成本可能高达每年13亿美元。
【关键词：中英文对照】
“拯救拉姆”Save Lamu
肯尼亚阿姆电力项目公司Amu Power Company Limited （APCL）
肯尼亚国家环境法庭National Environment Tribunal
肯尼亚国家环境管理局 National Environment Management Authority
肯尼亚能源与石油部 Ministry of Energy and Petroleum（MoEP）
环境影响评估Environment Impact Assessment
《环境管理与协调法》
Environmental Management and Coordination Act （EMCA）
拉姆1050兆瓦燃煤发电站环境项目研究
Environment Project Study for the Proposed 1050MW Coal Plant （EPR）
拉姆县级大会County Assembly of Lamu （CAL）
肯尼亚国土委员会 National Land Commission （NLC）
技术咨询委员会 Technical Advisory Committee
《移居行动方案》Resettlement Action Plan （RAP）
《全国气候变化行动计划》National Climate Change Action Plan
《气候变化方案》Climate Change Act
《土地法》Land Law
国家自主贡献Nationally Determined Contribution （NDC）
肯尼亚《民族日报》Daily Nation
【事件背景】
2013年9月28日，肯尼亚能源与石油部（MoEP）发布一份意向书，拟在肯尼亚拉姆县印度洋沿海地带修建一座900-1000兆瓦燃煤发电站。能源与石油部收到了26条反馈意见，并自2013年9月28日至12月16日期间审阅反馈意见，截至2014年4月15日，只有10条意见预审合格，提交列入技术与财政议案。2014年9月1日，肯尼亚能源石油部将该项目交由海湾能源联合企业（Gulf Energy Consortium）（参与公司有海湾能源有限公司、Centum投资公司、四川电力设计咨询有限责任公司、四川电力建设三公司和中国华电）负责。2016年11月1日前后，海湾能源公司成立阿姆电力项目公司（Amu Power Company Limited, APCL），阿姆电力公司是海湾能源公司和Centum投资公司为该燃煤发电站项目成立的合资企业，全权负责该项目。
1.环境影响评估研究
（Environmental Impact Assessment Study）
依照1999年《环境管理与协调法》表2（Schedule 2）规定，该项目需要进行环境影响评估（EIA）研究。2015年1月前后，阿姆电力公司委托环境影响评估合作公司，Kurrent科技公司对该项目进行EIA研究。Kurrent公司首席运营官Sanjay Gandhi先生担任EIA研究主要专家，他还是肯尼亚国家环境管理局注册专家。Gandhi先生在陆地生态学、海洋生态学、土壤学、地质学、文化遗产、空气质量、地理学和视觉影响评估等诸多研究领域专家的帮助下，进行EIA研究。2015年1月24日，拯救拉姆和组织成员受阿姆电力公司和Kurrent公司邀请，出席该项目兼EIA研究研讨会。研讨会上，拯救拉姆了解到该项目情况、拟建发电站构成，以及EIA研究过程。随后，拯救拉姆就拉穆人民关心的环境、健康和生计问题给出意见，Gandhi先生承诺将减轻该项目对当地的影响。但是，在双方协商期间，项目负责方没有提到修建传送带、获得石灰岩矿采权或是在拉姆港口专门修建可处理煤炭的仓位，用于接收进口煤炭；而是告知拯救拉姆，将在Kwasasi修建码头。2015年7月8日，拉姆县级大会通过了一项提议，批准阿姆电力公司呈递的文件，进行该项目必须递交完整的EIA报告，拉姆县政府和阿姆电力公司需签署企业社会责任谅解备忘录，肯尼亚国土委员会需在拉姆县级大会的的配合下启动安置程序，批准通过《移居行动方案》，并要求阿姆电力公司定期向拉姆县级大会报告项目方案或信息。2015年10月22日，拯救拉姆收到过国家环境管理局的邮件，邮件中附上了Kurrent公司向阿姆电力公司提交的拉姆1050兆瓦燃煤发电站环境项目研究（EPR）文件。这封邮件中提到，根据1999年《环境管理与协调法》规定，拯救拉姆“被评为‘利益相关方’，会郑重考虑其提出的意见”。随后，拯救拉姆立即联系各方合作伙伴和专家帮助审阅这份文件，并准备按照2015年10月22日收到的邮件中的要求，将审阅意见反馈至国家环境管理局。拯救拉姆的主要意见是，国家环境管理局应要求一份完整全面的EIA研究，其中应在拉姆1050兆瓦燃煤发电站环境项目研究的基础上列出合适的应对措施。在收到拉姆1050兆瓦燃煤发电站环境项目研究文件21天之后，即2015年11月12日，拯救拉姆向国家环境管理局提交审阅意见，但一直没有收到回复。2016年3月13日，拯救拉姆致信阿姆电力公司首席执行官Francis Njogu，就该项目对环境、健康和居民生活的影响提出担忧。2016年初，拯救拉姆得知国家环境管理局决定要求阿姆电力公司进行完备的EIA研究，并授予后者相应调查职权。
2.环境影响评估报告
（Environmental Impact Assessment Report）
2016年7月17日，《民族日报》刊登通知，称《环境影响评估报告》（简称“报告”）现已向社会公开征求意见。2016年7月18日，拯救拉姆从国家环境管理局得到了报告的完整版，以参考审阅。201年7月29日，国家环境管理局局长Geoffrey Wahungu在政府公报上发表报告总结通知，公众可自通知发布30日内递交评论。在合作组织和专家的帮助下，拯救拉姆在规定时间内审阅了报告。2016年8月19日，《民族日报》上刊登一则通知，称该项目的公开听审会将于2016年8月26日在距拉姆老城21公里处的Kwasasi举行。拯救拉姆拒绝出席听审会，理由是听审会的举办时间早于报告意见收集截至日期。2016年8月29日，拯救拉姆联同其合作伙伴“自然公正”（Natural Justice）要求国家环境管理局不向阿姆电力公司颁发EIA许可，主要理由如下：
①该EIA研究过程缺乏公众参与，不符合肯尼亚法律要求；
②没有解决《移居行动方案》和土地分配相关问题；
③热污水排放对海洋环境的影响；
④替代方案和经济合理性的分析不足；
⑤EIA研究范围缺乏统一性，对该项目的整体影响预判不足；
⑥低估该项目对气候变化的影响，违背肯尼亚减碳承诺；
⑦空气质量受影响，缺乏应对措施；
⑧没有充分考虑当地居民的生存福祉；
⑨违反非洲发展银行的条款。
3. 颁发环境影响评估许可
（Environmental Impact Assessment License）
2016年9月16日，拯救拉姆得知国家环境管理局已在9月7日授予阿姆电力公司EIA许可，至此距离收集公众意见仅仅过了8天。拯救拉姆发现其对于报告很大一部分的担忧和意见均未列入，说明国家环境管理局在授予EIA许可时，并没有充分考虑这些意见。拯救拉姆不满国家环境管理局决定授予许可之举，在9月20日，要求环境管理局给出批准该项目及决定授予EIA许可的理由和支持材料。11月2日，拯救拉姆致信国家环境管理局，要求提供决策支撑材料，并质疑技术咨询委员会为何没有参与。
参考资料来源：“拯救拉姆”递交肯尼亚国家环境法庭起诉材料
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