洛桑才让：建议增加明确国家公园国家主导的理念｜国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会

Original 支持绿会工作中国绿发会

2024-08-22

关注中国绿发会，订阅绿色未来

2022年9月14日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会法律工作委员会、中国政法大学法学院联合主办的“国家公园法暨自然保护区条例修法讨论会”在线召开。来自高校和科研院所的专家、国家公园和自然保护区的代表，以及绿会保护地主任代表等与会嘉宾，就目前我国国家公园和自然保护区建设实践、存在问题和困惑等情况，对国家公园法立法草案和自然保护区条例修订草案提出建议。会议在绿会融媒的百家号和微博等平台进行视频和图文直播，中国小康网、科创中国、科技工作者之家同步直播，7.4万人在线参与。

以下是三江源国家公园管理局洛桑才让处长的建议：

关于《国家公园法（草案）》

（征求意见稿）的几点反馈意见建议

（一）涉及“立法目的”“立法依据”方面的修改意见

为从高到低、从大到小体现国家公园立法目的，补充国家公园范围内自然文化遗产完整性、原真性保护，建议《总则》第一条整体修改为：为维护国家生态安全，完善生态文明制度体系、构建国土空间保护格局，促进人与自然和谐共生，高质量建设中国特色国家公园，促进自然生态系统和自然文化遗产的完整性、原真性保护，制定本法。

（二）涉及“国家公园理念”方面的修改意见

为完善人与自然和谐共生、生物多样性保护、生态安全、社区治理等理念和内容，建议《总则》第四条修改为：国家公园践行绿水青山就是金山银山、人与自然和谐共生理念，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性，统筹推进山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，维护生物多样性和生态安全，实现重要自然资源资产国家所有、全民共享、世代传承，实现生态保护、绿色发展、社区治理、民生改善相统一。

（三）建议补充“坚持原则”条款

建议《总则》第四条后增加一条，明确国家公园国家主导等理念。即：国家公园保护、管理和建设，遵循国家主导、地方共建、社会参与、协同高效、持久保育、永续利用的原则。

（四）关于“监管部门”方面的修改意见

考虑到不能抛开地方政府在国家公园生态保护方面的支持配合职能，建议在《总则》第六条第三款中予以补充。即修改为：国家公园所在地人民政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责，支持配合国家公园管理机构做好生态保护工作。

考虑到保护站点职能有限，建议将第六条第四款中“可以设立保护站承担相关工作”修改为“可以设立管理分局及保护站承担相关工作”。同时将“科研宣教”修改为“科研监测、宣传教育”。即修改为：国家公园管理机构负责国家公园自然资源资产管理、生态保护修复、特许经营管理、社会参与管理、科研监测、宣传教育等工作，可以设立管理分局及保护站承担相关工作，园区面积较小的国家公园，可直接设立保护站承担相关工作。

（五）关于“协调机制”方面的修改意见

“应当”与“可以”用词在法理上有强制性规则与授权性规则之别，“可以”用词，是授权性的规定，等同于“有权”，“可以”表述的是法律主体的权利，是否作出一定的法律行为，由法律主体自主决定，不论其最终选择的是允许范围内的何种行为，都将得到法律的认可、保护。鉴于此，建议将《总则》第七条第三款中“可以商”修改为“应当”，即修改为：国家公园管理机构应当与国家公园所在地人民政府建立工作协作机制，通过交叉任职、联合办公等方式，推进国家公园共建共管。

（六）关于“财权”方面的修改意见

《全国重要生态系统保护修复重大工程总体规划（2021-2035年）》已于2020年6月印发执行，将自然保护地建设纳入了保护重大工程之列。鉴于此，建议将《总则》第八条修改为：国家应当将国家公园纳入全国重要生态系统保护修复重大工程等总体规划，建立以中央财政投资为主、社会共同参与的资金筹措保障机制，加大对国家公园保护、管理、建设的投资力度。县级以上人民政府应当将国家公园保护发展纳入国民经济和社会发展规划。

（七）《规划设立》第十九条第一款有关勘界立标时间限制不应上升到法律层面，勘界立标应当从争议调处角度多做考虑。建议修改为国家公园所在地省级人民政府应当按照批准的总体规划划定生产、生活、生态管控界限，对国家公园应当及时勘界，设立界限标志，落实用途管制。

（八）建议将第二章《规划设立》第二十条第一款中“生态保护修复、公众服务等专项规划由国家公园管理机构编制，经国务院林业草原主管部门或者国家公园所在地省级人民政府批准实施，具体办法由国务院林业草原主管部门制定”修改为“生态保护修复、公众服务等专项规划由国家公园管理机构编制，经国务院国家公园主管部门审定后，由国家公园所在地省级人民政府批准实施，具体办法由国务院国家公园主管部门制定”。

（九）关于“自然资源资产管理”方面的修改意见

国家公园管理机构需要按照整体保护、系统修复、综合治理的原则，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，需要处理好与现有的《土地管理法》、《矿产资源法》《草原法》《森林法》《水法》等法律的关系，在职责划分上处理好与自然资源、生态保护、水利、林草等部门的关系。为此，建议对自然资源资产管理单独一章进行编写，并补充相关内容：

国家公园管理机构可以经国务院或省级人民政府授权承担国家公园范围内土地、矿产、草原、森林、湿地、水流等自然资源的管理职责。

国家公园管理机构应当配合自然资源、林草等部门做好自然资源的统一调查和确权登记等工作，不动产登记机构应当统一登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度。

国家公园应当保持其土地权属（经营权）不变，依法建立健全经营权流转制度，并按照国家政策发展相关产业没有相应规定，建议补充完善。

《保护管理》一章第二十四条对国家公园统计调查制度、建立自然资源实物存量及变动情况的资产负债表没有明确规定，建议补充完善。

地方政府在编制国土空间规划时应当征求国家公园管理机构意见。

国家公园管理机构要落实以有偿使用制度为核心的资产配置制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进资源高效利用。

国家公园管理机构每年应当向省人大报告国家公园自然资源资产管理情况。

国家公园管理机构应当建立自然资源资产管理信息系统，并与自然资源、林草等部门建立自然资源相关数据共享交换机制，实现数据的互联互通，共享共用。

（十）关于《资金保障》章节的修改意见

第六章《资金保障》章节应于《总则》第八条相呼应，其中未体现中央财政主导的内容，建议第四十八条修改为：国家建立以中央财政投入为主的国家公园资金保障机制，全民所有自然资源资产所有权由中央人民政府直接行使的国家公园，资金由中央财政纳入预算；全民所有自然资源资产所有权由中央人民政府委托相关省级人民政府代理行使的国家公园，由国家公园所在省纳入地方财政预算，中央财政予以补助，中央和地方财政按照事权与支出相适应原则分别承担支出责任。

建议将第四十八条第三款“并在安排中央财政林业改革发展资金时...”修改为“并在安排中央财政专项资金时...”（不再确定具体资金渠道。如，也可以是中央林业草原生态保护恢复资金）

第六章《资金保障》第四十九条建议修改为：建立健全政府、企业、社会资本和公众共同参与国家公园保护管理的多渠道多元化的投融资模式，鼓励支持社会资金、生态保护资金、社会各界捐赠、国际组织和国外政府援助等多种形式，通过社区攻坚、协议保护、授权管理、领办生态保护项目等方式参与国家公园保护、管理和建设。

第六章《资金保障》第五十条“将国家公园范围内的林地和林地上的森林纳入公益林管理”的规定，其范围太狭窄，生态补偿涉及水资源补偿等方方面面，建议补充完善。

建议将第六章《资金保障》第五十一条中的“野生动物肇事损害赔偿”修改为“野生动物肇事损害补偿”。

（十一）关于“综合执法”方面的修改意见

第七章《执法监管》章节中应明确公安机关、生态环境综合执法机构在国家公园设置派出机构。如，森林警察派驻国家公园管理机构，建立行政执法与刑事司法有效衔接机制。

《执法监管》一章第五十二条有关国家公园履行林业草原等领域行政执法职责的规定欠妥。

《执法监管》一章第五十三条应规定执法权限，不应规定执法措施。

《执法监管》第五十五条应对行政执法与刑事司法有效衔接机制（生态公益司法保护和发展研究协作机制）作出明确规定。建议增加一条，国家公园管理机构应当会同当地人民法院、人民检察院建立生态公益司法保护和发展研究协作机制，通过专业化公益司法保护、生态社会治理法治化等形式多样的司法保护模式，为国家公园的生态环境保护提供法治保障。

《法律责任》一章中，第五十八条“从重予以处罚”、“罚款数额高的规定处罚”等“就高不就低”规定，是否符合相关要求，请酌。鉴于其他法律有规定，应当删除此条规定。第五十九条规定有关履职尽责的处罚规定欠妥，请酌。建议补充一条：国家公园管理机构工作人员在国家公园保护管理建设工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《法律责任》一章的处罚条款应严格对照前面章节所列负面清单逐项逐条提出明确处罚措施，前面条款修改后，对此做相应规定调整完善，自由裁量权弹性幅度不应过大。