【不定时加餐】发展一个发展权公约真的好吗？（下）

原文标题：一个新的发展权公约：是否本末倒置了？

作者: 尼科·施里韦尔（Nico Schrijver）

翻译：郑璐璐

校对：葛奕君

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作者简介

尼科·施里韦尔（Nico Schrijver）

Nico Schrijver教授是荷兰国务委员会的国务委员，也是莱顿大学国际公法兼职教授（n. j. [e-mail]）。他曾担任联合国经济、文化和社会权利委员会和前联合国发展权问题高级别工作组的独立专家成员。

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发展权的巩固

1986年12月4日，在前南斯拉夫领导提议的不结盟运动的基础上，通过了《联合国发展权利宣言》（“《宣言》”），这标志着对发展权的推动迈出了一大步。《宣言》承认发展权是人和民族的权利，从而表达了发展权同时包含个人和集体的层面。《宣言》第1条将发展权定义为“一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”《宣言》高度强调平等和参与权，并承认遵守和保护公民权利和政治权利，以及经济、社会和文化权利对于发展至关重要。从这一规定可以看出，《宣言》中的发展概念超越了仅用国内生产总值或人均收入来衡量经济发展的传统模式，而将发展视为“通过积极、自由和有效地参与发展及其利益的公平分配，不断改善全体人民和所有个人福祉的、一个全面的经济、社会、文化和政治进程”，这是对发展的核心要素应含内容的一个非常简明、有趣的描述。

来源：OHCHR

在联合国大会对《宣言》进行表决时，146个国家（包括荷兰）投赞成票，1个国家（里根总统领导下的美国）投反对票，8票弃权。1989年冷战结束后，国际环境开始逐渐承认发展权。1993年在克林顿总统任内，美国同意将发展权纳入最终的《维也纳世界人权会议宣言》。1992年早期，具有里程碑意义的《里约环境与发展宣言》呼吁落实发展权，以公平地满足今世后代的发展和环境需要，《维也纳宣言和行动纲领》再次响应了这一号召。同样地，在1995年哥本哈根的联合国社会发展世界首脑会议和1995年北京世界妇女大会的成果文件中也重申了发展权。

发展权在1993年所设立的人权事务高级专员的任务中也占有突出地位。1998年，人权委员会设立了发展权政府间工作组，以追踪和审查发展权的落实情况。然而，多年来，发展权由于前述原因再次引起了争议，主要是因为各国对其内容缺乏共识，以及西方国家反对该权利的存在。

在过去二十年里，发展中国家积极地寻求在一个独立的新公约或至少在具有法律约束力的国际标准中确立发展权。他们认为，许多发展中国家参与了他们（正确或错误地）认为属于西方的人权项目，如《消除对妇女一切形式歧视公约》（1979年）、《禁止酷刑公约》（1984年）、《儿童权利公约》（1989年）和《残疾人权利公约》（2006年）。发展中国家认为，现在轮到西方国家支持他们根据1986年《联合国发展权宣言》制定的发展权条约项目了。然而，联合国大会对该问题的决议表决结果一再表明，全球的政治环境还远远达不到通过一个条约的程度。如前所述，这是因为对发展权的确切含义以及如何实施发展权的问题缺乏一致意见。当然，一些发展中国家，包括中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、古巴和委内瑞拉，往往将发展权与国家发展权混为一谈，这对条约的通过也毫无帮助。在我看来，发展权作为一项人权是属于人民的，而不是国家所拥有的权利。权利的拥有者应该是人和民族，而义务的承担者是国家和国际社会。

来源：OHCHR

05

2020年《发展权公约（草案）》

2020年1月20日，联合国发展权工作组发布了《发展权公约》的首份草案，其中还包括全面的逐条评注。该《公约》草案由联合国和平大学的米希尔·卡纳德博士（Dr. Mihir Kanade）撰写，他是联合国人权事务高级专员办事处成立的起草小组的负责人。这份82页的报告无疑是一份令人印象深刻的成果，也是为了将发展权纳入国际法律文件所作出的值得称道的努力。报告在导言部分指出，《公约》草案尽可能地以现有国际法律文件为基础：“没有全新的概念、规范、权利和义务”。因此，《公约》草案建立在《世界人权宣言》和九项核心人权条约的基础上，当然还有1986年的《宣言》。此外，特别重要的是，《公约》草案申明人和民族是权利的拥有者，而国家和国际组织则是相应的义务承担者。根据当代的人权理论，《公约》草案规定了国家负有的三个层次的义务（“尊重、保护和实现人权”），并将其适用于发展权的实现。

同往常一样，《公约》草案以序言开始，但该草案的序言很长，多达27段。序言重复了1986年《宣言》的相关段落，指出发展权的实现是人类的共同关切，强调发展权是“所有人和民族不可剥夺的权利”，并确认发展是一个综合性的过程。序言整合了自冷战结束以来在全球政治中日益突出的可持续性、善政和法治等方面，还提到许多承认和重申发展权的区域性人权文件和后续的实践，包括《非洲人权和民族权宪章》（1981年）、《阿拉伯人权宪章》（2004年）、《东盟人权宣言》（2012年）和《伊斯兰合作组织阿布扎比宣言》（2016年）。

来源：OHCHR

《公约》的操作性部分共36条，分为五个部分。第一部分规定了《公约》的目的和宗旨，界定了具体术语，并概述了《公约》的一般原则。包含一条具体条款来规定一般原则对于人权条约来说是一个相对新的特征，《公约》第3条规定了《公约》的一般原则：以人和民族为中心的发展；对所有人权共同适用的普遍原则，如负责、参与、和平等；以人权为基础的发展方针；自主发展；可持续发展；国家监管的权利；国际团结；尊重人权的普遍义务（人权的横向运作）；个人、团体和社会机构（如非政府组织）促进和保护人权的权利和义务。第二部分论述了发展权及其权利的拥有者，包括其和所有民族自决权关系的完整条款。第三部分规定了义务和其承担者，阐述了尊重、保护和履行的义务。在此，《公约》草案的一个显著特点是，这些规定不仅针对缔约国，还针对国际组织，目前只有《残疾人权利公约》（“CRDP”）对像欧盟等区域一体化的组织作出了如此的规定。关于合作义务的第13条在《联合国宪章》第55条和第56条，以及有关发展和经济社会合作的当代国际法的基础上，规定了缔约国应承担的若干积极义务。值得注意的是，它还纳入了为促进管理完善的移民政策进行合作的义务。随后，第14条规定了许多消极义务，例如不得采取任何形式胁迫性措施的义务。第三部分共15条，因此是《公约》草案中最详尽的部分，其中还提到为实现发展权而开展合作的具体方面，例如特别的或补救性的措施、性别平等、土著和部落人民的权利、影响评估、数据收集、和平与安全、可持续发展以及与其他国际协定的统一解释（第15条至23条）。第四部分同样值得注意，因为它为执行《公约》草案提供了一个独特的机制。《公约》草案设想了两个条约机构，即“缔约国会议”和一个名为“执行机制”的附属专家机制。“缔约国会议”建立在现有的发展权政府间工作组的基础上，并仿效CRPD的模式，成立一个缔约国常设会议；“执行机制”是发展权领域新建立的专家机制。其理念是不重复现有条约机构的工作，而是仅‘以非对抗和非惩罚性的方式，促进、协调和协助本公约条款的执行和遵守”。最后，第五部分包括关于签署、批准、生效和修改的条约末通常条款，其特别明确了国际组织也可以加入《公约》。它的生效需要20份批准或加入，除了ICESCR和ICCPR要求35个批准外，这是联合国核心人权条约通常要求的数量当中相对较低的。

来源：AZ QUOTES

如果不进行谈判，今后几年内将就该《公约》草案的文本进行磋商。可以很容易预见到，该草案将引起各种不同观点的复杂讨论。最有可能的是，这些讨论将不仅限于对现有草案进行必要的微调或表述的修改，还可能扩展到原则上的问题。一个最终需要解决的至关重要的问题是：鉴于目前的草案及其大量的评注在很大程度上已经以其所规定的所有权利、责任或义务都源自现有人权条约和宣言为前提，再制定一项关于发展权的新人权公约是否明智？从这个角度出发，这份内容全面的报告有很大的价值，因其旨在以非对抗性的方式澄清、更新和补充发展权的多个方面。它对各种现有的人权文书，以及诸如《巴黎协定》等环境条约和国际法委员会《国际组织的责任条款草案》的引述和引申无疑是有益的。从这个意义上讲，这一做法很可能有助于澄清发展权的含义，巩固并有望加强发展权在国际社会中的法律地位。然而，人们很可能会问，人们是否确信 “一个促进和确保实现发展权的全面和综合的国际公约[……]目前是至关重要的”。最终，或许在2021年12月《宣言》发布35周年之际通过一份重新起草的《发展权利宣言》来抓住这一起草项目最突出的特点，而不是通过一份新的人权公约，可能更为明智。通过新的人权公约很可能无法达成所需要的国际共识，也无法吸引所有对条约实施不可或缺的国家集团和国际组织进行批准。或许人们可以考虑，这一草案能否成为核心人权条约（特别是ICESCR，ICCPR和妇女儿童权利公约）联合议定书的基础，或者至少是对这些公约的联合一般性评论。推动一个独立的新人权公约将有可能失去而不是赢得对发展权事业的支持，从而走上了错误的道路，或者说是本末倒置了。

来源：OHCHR

06

最后的观察

所有国家和国际组织都必须更加认真地对待发展权，原因有三点：首先，这一权利实际上起到了群体权利的作用。基本生活水准权，包括获得食物、水、衣物和住房的权利、工作权、受教育权、生命权、言论和结社自由权，是一系列的权利，共同构成了“发展权”。其次，发展权作为综合性的人权，将三类人权（有时也被称为三代人权）联系起来。发展权聚集了公民权利和政治权利，经济、社会和文化权利以及人民的权利，因为它相比任何其他人权，发展权更多地由这三类人权所组成。再次，发展权作为一项过渡性权利，在政治上可以帮助联系个人（公民）的权利和包括土著人民在内的群体和民族的权利。生活中，许多人权主要在作为一个群体或人口一部分的社区中经历的，同时对每个个体也有意义，因此发展权将个人人权和集体人权恰当地联系了起来。

从这个角度看，制定和承认发展权的附加价值并不在于其新颖的特点或其个人的部分，而在于其各部分的加总及其综合的价值，这有助于促进和实现整体和全面的发展进程。毕竟，上述每一项人权都已经存在，并已以某种方式被纳入了全球和区域性人权条约。ICESCR第11条就是一个突出的例子，它规定了每个人及其家庭享有基本生活水准和免于饥饿的权利，包括获得适足的食物、衣服和住房的权利，以及日益改善生活条件的权利，因此该条已经是发展权核心的重要实质性部分。因此，人们甚至可以说，这一相对冗长的条款可以被视为关于发展权的“微型条约”。这就提出了一个问题，那就是花如此多的国际社会精力制定一个新的单独的全球发展权公约是否足够审慎？或许还不如在承认上述发展权三种作用的基础上，把工作重点更好地放在将发展权作为总括的一般性规范整合纳入现有的人权条约。还可以要求各国在其向条约机构提交的国家定期报告中讨论发展权问题，并鼓励监管的条约委员会在其具体权力范围内持续关注发展权的实现。ICCPR的人权事务委员会、ICESCR的经济、社会、文化权利委员会、CEDAW的妇女权利委员会、CRC的儿童权利委员会的功能和权力已然存在，足以实现这一目的。如上所述，这一目的还可以通过联合的一般性意见甚至今后关于发展权的联合议定书来进一步实现。此外，还可以在人权与具有重要政治意义的2030年可持续发展议程目标（2016-2030年总体发展政策框架）之间建立一座桥梁。综上所述，现在是整个国际社会更加严肃地对待发展权的时候了，那时便根本不需要新的全球公约，因为发展权已经存在！

美编：郑晓娇