分类管理时代，民办教育该如何收费？
民办教育进入分类管理时代，其中就包括对学校收费的分类管理。梳理政策走向，可以看出民办教育收费趋向市场调节与自主定价，但这并不意味着可以任性收费。
文、编 | 宫继良
近期，关于迪拜国际学校学费上涨受限，香港国际学校学费上涨遭调查的消息引发对国际学校收费的思考。
随着我国包括国际学校在内的民办教育进入分类管理时代，我国的民办学校收费也在走向市场调节与自主定价。但这并不意味着，学校收费就可以“无拘无束”。教育的公益导向，仍是我国坚持和强调的。
宏观政策：
趋向市场调节与自主定价的政策走向
合理回报时代：
成本导向，民办非学历教育获自主定价权
1982年，社会力量办学的合法性在《宪法》中得以确立。此后，民办教育从无到有，逐渐成为我国教育事业的重要力量。根据教育部前不久发布的《2017年全国教育事业发展统计公报》，全国共有各级各类民办学校17.76万所，占全国比重34.57%，各类教育在校生达5120.47万人，占全国比重18.96%。
长期以来，关于教育一直有事业与产业之争。具体到学校办学层面，争论的焦点就在办学能否取得收益，这也直接影响到学校收费项目与标准的制定。有关于此的政策，随着我国经济社会地不断发展，以及教育本身地不断演进而持续调整。
1995年颁布的《教育法》第二十五条规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。与此相应，1997年颁布的《社会力量办学条例》在第六条规定：社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。
在此背景下，社会力量办学的教育机构的收费项目和标准，要由教育机构提出，经审批机关审核提出意见，由财政部门、价格管理部门按照职责分工，根据该教育机构的教育、教学成本和接受资助的实际情况核定。
此后，随着民办教育在我国教育体系中的作用不断增加，以及社会对办学收益的诉求不断提出，“合理回报”被纳入了法律条文，2002年《民办教育促进法》中确认：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
收费管理上则由之前的审核核定转变为批准公示或备案公示：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。
2004年，与之配套的行政法规《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准，应当报价格主管部门备案并公示。
2005年的《民办教育收费管理暂行规定》对此做了具体规定，连同各省据此出台的地方管理规定，一直到今天，许多条款依然是民办学校和主管部门制定学费政策和标准的依据：
制定或调整民办学校对接受学历教育的受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校提出书面申请，按学校类别和隶属关系报教育行政部门或劳动和社会保障行政部门审核，由教育行政部门或劳动和社会保障行政部门报价格主管部门批准。
民办学校对非学历教育的其他受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校自行确定，报价格主管部门备案。
民办学校学历教育学费标准按照补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报的因素制定。民办学校学历教育住宿费标准按实际成本确定。
民办学校对接受学历教育的受教育者按学期或学年收取学费、住宿费。
民办学校为学生在校学习期间提供方便而代收代管的费用，应遵循“学生自愿，据实收取，及时结算，定期公布”的原则，不得与学费、住宿费一并统一收取。
分类管理时代：
最高限价，整体迈向市场调节与自主定价
对于社会力量办学，更具吸引力的还是税收、财政和土地等方面的优惠政策。另外，法规中关于“合理回报”的规定只是原则性的，现实中难以规范操作。
为了鼓励社会力量进一步投身教育并促进民办教育健康发展，从2010年开始，民办教育管理开始探索营利性和非营利性民办学校分类管理的试点。
2015年修订后的《教育法》作为上位法，首先为民办学校营利和分类管理提供了法律依据：以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。2016年修订后的《民促法》正式推出了民办学校采取非营利性与营利性分类管理的规定。
分类管理就包括收费方面的分类管理。《民促法》第三十八条规定：民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定;营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。
紧随《民促法》，由教育部、人社部和工商总局公布的《营利性民办学校监督管理实施细则》中对营利性学校收费公示做了具体规定：营利性民办学校按学期或者学年收费，收费项目及标准应当向社会公示30天后执行。
与《民促法》配套的行政法规《实施条例》在修订草案的送审稿中，对分类收费管理中政府指导价部分做了一进步阐释：
“对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的民办幼儿园、义务教育学校，地方人民政府可以对其收费制定最高限价。”
尽管此条规定中并没有使用“非营利”的字眼，但“公办学校参与举办”“使用国有资产”“接受政府生均补助”按照《实施条例》（修订草案）其它款项规定，都只适用于非营利民办学校。结合《民促法》的相关规定，这些使用财政性经费的非营利民办学校收费：由省级政府规定具体办法，地方政府可以制定最高限价。
除了这类民办学校可以制定最高限价，非营利民办学校的收费也将走向市场调节和自主定价。在教育部关于《实施条例》（修订草案）送审稿的起草说明中指出，删除收费审批的规定，明确可以遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准，是保障民办学校办学自主权中的收费自主权。
这在国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中也有体现：
非营利性民办学校收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定。政府依法加强对民办学校收费行为的监管。
由此可见，不论营利还是非营利民办学校，在收费管理上都将走向市场调节与自主定价，只是对于使用财政性经费的非营利性民办学校，会有最高指导价的规范。
地方实践：
分类管理+沿袭原则+最高限价
根据《民促法》和配套行政法规规定，各地民办学校收费的具体办法是由省级政府制定，地方政府可以制定最高限价。
在实际操作中，由各设区市、县推出的具体收费标准，多是以政府指导价+上下浮动百分比，或者最高限价的形式确定。
而省级政府制定具体收费办法，通常会在《民促法》和国务院《若干意见》的落地文件，即各省促进民办教育健康发展的实施意见中，对民办学校收费做出相应规定。此外，也有省份已经单独出台或者正在推进关于民办学校收费的相关政策文件。
综合江苏省《关于推进民办教育收费改革的指导意见》、山东省《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》和《山东省物价局关于明确〈山东省物定价目录〉有关问题的通知》（鲁价综发〔2018〕90号）、山西《民办教育收费管理暂行办法》（征求意见稿）、陕西《民办教育收费管理办法（征求意见稿）》等分类管理时代各省出台的民办教育收费政策文件，各省在新的收费政策上，除了贯彻分类管理精神，也沿用了《民办教育收费管理暂行规定》中的一些原则，具有以下共同点：
收费项目：
学费（保教费）、住宿费、服务性收费和代收费；
定价方式：
非营利性学历教育政府指导；
非营利性学前教育政府指导（苏、鲁）或市场调节（晋、陕）；
营利性学校学历教育和其他非学历教育由市场调节，自主确定；
调整方向：
非营利学历教育通过试点逐步实行市场调节；
收费周期：
学期或学年，“新生新办法，老生老办法”
收费原则：
服务性收费和代收费遵循“学生自愿，据实收取，及时结算，定期公布”的原则。
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