年度重磅 | 民办教育30年大变局，拐点到了！

“2021年是中国民办教育发展史上的拐点之年。”中国民办教育协会会长刘林近日发表了这一观点。教育部发布的《中国教育概况——2020年全国教育事业发展情况》显示，民办教育方面，2020年全国共有各级各类民办学校18.7万所，比上年减少4820所，占比34.8%，比上年下降1.3个百分点；招生1730.5万人，比上年减少43.9万人，下降2.5%；在校生5564.5万人，比上年减少52.2万人，下降0.93%。这是民办教育首次大规模下降。

历经近30年的高歌猛进之后，民办教育发展步入历史拐点……30年间，民办教育经历了怎样的起伏跌宕？新政密集出台，未来民办教育发展走向如何？

文 | 茱莉

编 | 天悦

三十年河东，三十年河西。

2021年9月1日起，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“实施条例”）正式施行。从2018年的征求意见稿开始，历时三年，实施条例最终落地执行。

至此，民办教育未来的发展方向，有了更为明确的指导，进入较为确定的监管时代。

民办教育兴起于改革开放初期。在过去的30年里，民办教育的发展，如同一幅波澜壮阔的时代画卷。在历史的铺陈中，民办教育走过了从无到有再到繁荣的发展历程。这是一段改革开放快速推进的时代，也是民办教育遍地开花的时代。

这终将成为历史，也被记入历史。

01

兴盛的十年（1990-1999）

政策鼓励，社会办学空前高涨

民办教育的发展与国家政策相伴而行。

1992年对于中国的改革开放来说，是一个意义非同寻常的历史节点。邓小平“南巡”讲话和“十四大”精神，史无前例地将中国市场经济推向高速发展时代，给民办教育提供了兴起的土壤。

同年9月，当时的国家教委发布了《关于加快教育改革和发展的若干意见》，其中提到：鼓励、支持社会力量兴办以职业技术教育、基础教育、继续教育、社会文化生活教育和助学性质的高等教育为主的各类教育。

乘着政策的东风，民办教育开始兴起与发展（注：本文以民办K12教育为样本，展现中国民办教育的发展进程）。

这一年，诞生了新中国第一所由公民个人创办的全日制寄宿学校——光亚学校在成都都江堰市成立。

▲光亚学校创办人卿光亚

作为光亚学校的创办人，卿光亚办民办学校的初衷很简单，也很现实：为了6岁儿子的入学问题，他实地考察了很多学校，但觉得都不满意。他希望儿子健康快乐成长，而不是整天埋头做题。

在父亲的提议下，卿光亚决定亲自办一所学校。改革开放初期，下海经商成为很多人将蠢蠢欲动的想法变成不撞南墙不回头的行动，卿光亚也不例外。

但很快被现实打脸：在他满腔热情地寻找校址时，却被当地的教育行政主管部门拒之门外，“没听过准许私人办学的，不能批！”。

好在天无绝人之路。一次，卿光亚偶然接触到当时都江堰的主要领导，对方得知他的办学诉求后，表示欢迎，“都江堰办什么的都有，就是没办学校的，只要不违法就行！”

卿光亚回到家里，认真翻阅《中华人民共和国宪法》，其中第十九条写着：国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量，依照法律规定举办各种教育事业。

一番努力后，1992年6月，卿光亚创办的光亚学校在都江堰市教育局正式登记注册，获得新中国成立以来大陆首张民办学校办学许可证。

▲改革开放后中国第一张民办教育办学许可证复印件

同年7月，光亚学校开始招生，并在报纸上刊出拟招100人的广告，开民办学校向社会公开招生的先河。

起初他担心招不到学生，因为当时还没有一所民办学校敢这样做，而且收费不低。“后来我们发现自己远远低估了家长们对教育改革的渴求。热线电话被打爆了，报名人数多达2000人，最后经考试选拔出160多名。”卿光亚回忆。

更令他始料未及的是，光亚学校正式开学后，引来包括《华盛顿邮报》《新闻周刊》《朝日新闻》在内的世界各大媒体相继报道，一度掀起了关于民办教育的热烈讨论。

而光亚学校的“横空出世”，也向社会预示着民办教育发展的更多可能……

1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》，首次明确了国家关于发展民办教育的十六字方针：积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理。

一时间，全国各地办学热情空前高涨。光亚学校成立的第二年，全国民办学校迅猛扩张，数量激增至上千所。

• 1993年，在北京中关村一间低矮的平房里，俞敏洪创办了北京新东方学校；

• 1994年，广东碧桂园学校在第一个碧桂园楼盘里拔地而起，这是一所寄宿制民办学校，实施从幼儿园到高中的IB国际课程和初中到高中的国内课程；

• 1995年，大连枫叶国际学校成立，是枫叶教育集团的第一个校区，也是一所教育部备案的中外合作学校，办学层次包括幼教、小学、初中和高中；

• 1996年，北京景山学校开设王府分部，为“公办民助”学校，实业家王广发成为探索“公办民助”模式第一人……

据不完全统计，到1996年，全国各级各类民办学校中，民办幼儿园24466所，占比达13%；民办小学在校人数46.322万人，占比0.34%；民办普通中学（含初中、高中、完全中学）1467所，占比1.83%；民办职业中学（含初中、高中）568所，占比5.65%……

这一时期，虽然民办教育机构如雨后春笋般涌出，但是质量参差不齐。1997年，国务院颁布新中国第一个规范民办教育的行政法规——《社会力量办学条例》，促使民办教育开始进入依法办学、依法管理、依法行政的阶段。

跟随一系列教育政策和法律法规的相继出台，社会力量举办教育的积极性被极大地调动起来，也给民办教育的蓬勃兴起提供了坚实保障和助力。

后来在媒体的采访中，卿光亚颇有感触地说，“2000年左右，四川省教育系统引入社会资金，将成都外国语学校在内的很多公办学校成功改成民办，成都民办教育得到迅猛发展，极大程度地满足了人民对优质教育、选择性教育的不同需求。”

如今的光亚学校，已经发展成为涵盖幼儿园、小学部、中学部一体的民办国际化学校，并且被IBO（国际文凭组织）接纳为IB联盟学校。

十年的峥嵘岁月，并没有参照可循，民办教育一步一个脚印地去探索。应了小平同志的那句话：摸着石头过河！

但这一时期，无论是基于政策信号还是市场需求，民办教育发展前景的“想象空间”被打开了。

公立学校纷纷成立国际部，社会力量更多地参与办学，民办国际化学校开始更多涌现，诸如上海中学国际部、北京师范大学附属实验中学、北京京西学校、北京耀中国际学校、上海长宁国际学校等都是这一时期崛起的。

02

井喷的十年（2000-2009）

市场刺激，民办教育高歌猛进

进入21世纪，中国中产阶级数量扩大，精英家庭开始出现，他们开始更多地重视子女教育，更为优质、更为丰富多元的教育资源成为他们的迫切需求，包括出国留学。

2002年年底，《民办教育促进法》的颁布，使民办教育进入新的发展阶段，教育类企业步入快车道。

2006年9月，逐步壮大的新东方在美国纽约交所成功上市，成为中国大陆第一家在美国上市的教育企业。俞敏洪身价暴涨，成为当时中国最富有的教师。

▲新东方上市

英语培训起家的新东方，不仅开展培训业务，还在全国各地乃至海外开办新东方学校，并开发多种培训教材和课程体系，帮助出国留学的学子进入世界名校殿堂。

据媒体报道，身为新东方校长的俞敏洪，经常到北美考察访问，每次当他到附近的中餐馆就餐时，刚一落座，就有人站起来，称呼他“俞校长”。

从1993年北京新东方学校成立，到2006年上市前，新东方的业务逐渐扩充至囊括少儿英语、成人英语、留学咨询、在线教育等多领域、多品牌培训体系。

2007年，新东方又先后拓展学前教育，成立新东方国际高中项目部；2009年，新东方优能中学教育成立，业务版图不断扩大，尤其是2009年后新东方逐步将战略重点转移至K12教育领域，K12逐渐成为新东方营收增长的主引擎。

其中，到2021年，新东方的全国K9学科培训业务，已占到公司每个财年总收入的50%-60%。

新东方作为一家教育培训机构，开创了中国民办教育发展的新模式，市场地位毋庸置疑。

同时，在这一时期，随着中国经济的快速发展与对外交流的不断扩大，境外企业与机构、国际社会组织越来越多地进入中国，外国人的子女教育成为要解决的问题。

2003年3月，国务院颁布了《中外合作办学条例》。条例规定，境外教育机构在中国大陆找到符合要求的合作伙伴，经过审批后，可开办实施境外学制的办学机构或项目。

此后，可招生中国籍学生的国际化学校大量涌现，类型多样化，全国遍地开花，民办教育发展进入井喷阶段。

在政策的刺激下，大批公立学校的国际部（班）、民办国际学校以及教育机构迅速增多。此外，国外老牌名校，其中不乏英国顶尖的私立学校也来中国开办国际学校。

据《2015年全国教育事业发展统计公报》显示，从2000年到2009年的十年中，国内新建学校共271所，其中公立学校国际部75所，民办国际学校133所，外籍人员子女学校63所。

公报还显示，到2009年，我国共有国际学校357所，其中公立学校国际部84所，民办国际学校172所，外籍人员子女学校101所。

在政策开放的条件下，无论是公立学校国际部还是民办国际学校，都凭借着抓准市场机遇和遵循市场规律满足市场需求，也经受着市场检验。

但也正是基于历史机遇和时代风潮，民办学校，尤其是民办国际学校，难免因为运作机制与管理体系的不完善，在发展的快车道中碰壁，甚至折戟沉沙。

2005年年底到2006年，当时被称为“国际教育航空母舰”的南洋教育集团旗下10年国际学校陆续关闭，在业界引起巨大轰动。

据媒体报道，南洋教育集团的败落，更多归咎于资金管理等内部原因，但直到2010年前后，该事件所带来的一系列连锁反应以及其对社会公众的影响，仍然使正值鼎盛时期的国际教育走上风口浪尖。

另一个“乱象”是，公立学校国际部（班）、名校办民校的野蛮生长，带来了很多负面问题，在社会上不断引发争议。比如：公办学校参与举办民办学校引发的地方政府推卸义务教育主体责任，形成了“政府办民办”的扭曲形象，助推了社会和家长的“择校热”。

这种情况下，国家政策开始对公立学校开办国际部（班）收紧。一方面规范不符合规定的国际部（班），进行清理或转制；另一方面不再审批新办公立学校国际部（班）。

随着民办教育的高歌猛进，国家也在不断完善相关法律法规，推动民办教育逐渐走上法制化、规范化轨道。

03

规范的十年（2010-2020）

分类管理，民办教育两极化凸显

2002年12月28日，第九届全国人大常委会第31次会议表决通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》)，对国家发展民办教育的基本方针、扶持政策、规范管理等作出了法律规定，我国民办教育发展迈出里程碑式的重要一步。

两年后，国务院颁布民促法实施条例，进一步补充和细化了合理回报等规定，力求使民办教育管理体系建设上升到一个新台阶。

公开数据显示，《民促法》颁布后，民办中小学在一定时期内保持良好的增长势头，民办高中在2006年达到最高峰，在校生人数逐年递增。到2017年，全国民办小学数量增长了1.41倍，在校生数量增长了6.22倍；民办初中、高中数量增长了2.5倍，在校生数量增长了5.91倍。

随着民办中小学办学活力和竞争力的增强，在沿海发达地区，部分优质民办小学、初中甚至超越公办学校，部分国际化高中受到市场青睐。

不过这一时期，从发展态势来看，义务教育阶段民办教育已经进入低速增长和优胜劣汰阶段，出现了一批优秀学校，也形成了一些集团化、大规模的办学机构。

一是资本的进入。为尽快形成办学规模，社会资本纷纷进入民办教育领域，参与举办民办国际学校。例如在上海，光华教育集团在2017年已经拥有11所国际学校，形成规模化教育产业链。

二是拥有雄厚资金实力与土地资源优势的房地产企业办学校。利用政策优势，将地产开发与优质教育资源的开发合二为一。这方面，作为进军教育市场的房地产企业，碧桂园是典型代表之一。前文提到，早在1994年碧桂园就创办了一所IB国际学校，后来通过不断收购、共建各类学校，到2014年已经形成教育集团（博实乐教育集团），而碧桂园在教育产业中也获利颇丰。

三是公立学校国际部（班）转为民办国际学校。在此前政策的有利驱动下，一些公立学校成立国际部（班），利用公立学校的优质资源举办民办国际学校（公参民），有的甚至直接转为民办国际学校。例如北京四中国际班，在2015年就转为民办国际学校佳莲学校。无论是师资、教学资源，还是办学经验、社会口碑，都有较强的竞争力。

这一阶段，一些优质的民办教育集团逐渐壮大，借助资本实现了上市。

截至2020年上半年中国K12上市民办学校覆盖省市数量（单位：个）

其中，枫叶教育集团，成为中国内地基础教育领域第一家在香港上市的公司。

前文提到，1995年第一所枫叶国际学校在大连成立，开启了枫叶教育的办学之路。创办人任书良提出“中西教育优化结合，实施素质教育”的办学理念；创立“三个结合、两项认证、一个对接”的双语双学历教育模式；建立小学“快乐教育”、初中“三好习惯养成教育”和高中“理想教育”的育人体系。

2003年，枫叶教育在立足大连以及东北生源的基础上，逐渐将招生范围扩大到首尔、东京、上海、北京、天津、武汉、杭州等国内外多个城市与地区，并分别设立招生办。

这一年，枫叶教育集团成立，着手于收购、扩建新的学校与校区，不断尝试民办教育的产权运作以及办学机制的改革与突破。

2003年，大连枫叶国际学校对北京师范大学大连附中的股权进行100%收购，在保留其基本教学班底与劝留学生的基础上，对教师待遇、校园基础设计建设与学生服务等方面进行改造，组建新领导班子，进行运营管理。

事实上，完成产权运作只是枫叶教育集团对教育资源整合的成果显现方式之一。

早在收购之前，大连枫叶国际学校就已经通过发展特许学校、成人教育、制定从小学到大学的完整教育体系计划，逐步确立了其发展战略，并在此基础上建立资源评估体系，为集团快速扩张奠定了基础。

▲枫叶教育集团扩张模式

2014年11月，枫叶教育集团在香港成功挂牌上市。

在任书良的带领下，如今枫叶教育集团已在中国、加拿大、澳大利亚、新加坡、马来西亚等全球30个城市开办120所枫叶国际学校，在校生规模达到46000多人，中外籍教职员工7000多名，形成集外籍人员子女学校、幼教、小学、初中、高中为一体的多层次高品质的国际教育体系，在业内创下响当当的影响力。

但这期间，民办学校的粗放发展一直备受争议。比如收费高、掐尖招生、择校热等现象。

针对民办教育出现的各类突出问题，国家开始加强顶层设计，不断建立健全法律法规，为民办学校的发展创造有利政策环境的同时，也开始强化监管。

为了推进民办教育健康有序发展，2016年，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议通过了《民办学校分类登记实施细则》，标志着民办教育开启了分类管理时代。

在新的法律框架内，我国民办教育呈现非营利性与营利性民办学校分类发展的格局。

实施分类管理后，选择登记为非营利性学校的，修改学校章程，履行新的登记手续，继续办学；选择登记为营利性学校的，在依法依规进行财务清算、财产权属确认、缴纳相关税费等程序后，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。

2017年，国务院办公厅建立民办教育工作部际联席会议制度；2018年，国家司法部公布《民促法实施条例（修订草案）（送审稿）》；直到2021年5月，争议中的新版民促法实施条例最终落槌……

民办学校经历着政策与市场的双重考验，也迎来了大浪淘沙的洗牌时期。尤其是在2021年5月新版民促法实施条例颁布之后。

04

未来征程

告别资本化，回归教育初心

经历30余年发展，民办学校一直在争议中前行。其中，争议最大的莫过于营利性。社会力量办学，到底要不要盈利成为争议的焦点。

前段时间，21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平教授发表了目前民办教育“体量过大，营利性过强，缺乏教育多样性与创新性”等重磅观点，引发了业界讨论。

对于营利性过强，他认为民办教育似乎已经形成了一种成熟的规模化的商业模式，特别是通过与地方政府的合谋，与资本市场、房地产市场结合来实现盈利。通过引进挂牌的民办学校，拉高学区房价格，学校的最终目标是上市。

“如果一个民办学校以上市为追求的话，那么它的行为就是办企业，而不是办教育了。”杨东平说。

民办教育领域，不管是民办学校还是教育机构，凡是实现上市或者拟上市，都和资本运作息息相关。

在民办教育资本化、上市的问题上，新东方创始人俞敏洪早在多年前新东方上市以后，就曾经表达过“后悔让新东方上市”的说法。今年5月，俞老师在一场全球创投风投大会上对资本进行了痛批和反思：

资本把本来慢热型的教育，催生成了快热的泡沫。在资本进入之前，教育都是慢慢做，很少扩张，现在资本进入导致乱象丛生，原因是来自资本的拔苗助长。”

俞敏洪认为，资本的好处是会让教育领域加快成熟，会让科技和教育结合产生更好的产品，会让教育模式和方式发生革命性改变，会让教育均衡得以更好实现。但是，资本的急功近利直接导致教育急功近利，导致一帮急功近利的人进入教育，变成了坏事儿。以互联网为核心的在线教育确实乱象丛生，整顿势在必行。

他呼吁：做教育真的需要一点情怀，用纯粹商业思维或者互联网思维会带来灾难性后果。

2021年7月“双减”政策出台以来，以新东方为核心的教育机构，不可避免地遭受重创，谋求业务转型。目前，新东方已关闭K9学科类培训业务。

而另一边，9月1日起正式施行的民促法实施条例，已经在业界引起了广泛讨论，整个行业风声鹤唳。民促法实施条例对于义务教育民办学校办学提出了方方面面的要求和约束，义务教育学校被禁止资本化运作，不得上市等都成为套在民办学校头上的“紧箍咒”。

政策出台的背后，源于愈演愈烈的教育产业化。始于1990年代，后于2000年初遭到教育部全面否定的“教育产业化”现象，在反对声中不断壮大。早年间，时任教育部新闻发言人王旭明就表示，教育产业化会毁掉中国的教育。

但这一趋势，在现实中并没有扭转。一些地方政府鼓励支持民办学校上市，扩大办学规模和体量。在教育产业化方面，义务教育学校的资本属性也愈加明显，民办小学、初中快速崛起，甚至带动某一地区的学区房、择校热，被认为“破坏”了教育生态。

在这种背景下，民促法实施条例的颁布，无疑是对民办教育办学属性的约束与监管。特别是对于营利性的规定与要求，意味着做教育要回到公益属性定位。

21世纪教育研究院院长熊丙奇在《民办教育新定位：告别“产业化”》一文中分析，这不是民办学校办学者的问题，而是发展基础教育的战略决策问题。近年来，国家正在对地方实际存在的“教育产业化”战略进行调整，新修订的民促法实施条例中，“所有义务教育阶段的民办学校都必须选择非营利性”正是这一决策的调整方向。

熊丙奇认为，告别“教育产业化”，就是要求所有投身教育者，不能再用逐利的心态办教育，而是立足于共同构建健康的教育生态，给受教育者好的教育，以此进行反思、调整。

当然，作为一部全新的政策法规，民促法实施条例的制度体系设计，并不是否定民办教育在整个中国教育事业发展中的地位和作用，而是在调整民办教育健康发展的方向，引导和监督民办教育办学者规范办学，做有良心的教育。

因此，法规的实施，并不意味着民办教育退场！民办教育仍然要向前发展。如习总书记所说，“历史不能选择，现在可以把握，未来可以开创。”

结语

中国民办教育协会会长刘林就“拐点论”解释，“降减的主因不是政策，更重要的是市场周期规律使然。任何市场、企业的发展都有一定的市场周期和规律，它必然影响行业的发展。”他认为，“背离”教育行业本身的发展规律，必然促使行业产生周期规律之后的回落。

站在历史的拐点，随着人们对教育的需求由“能上学”转变为“上好学”，高品质、高质量的教育仍是刚需，民办学校作为教育事业的一部分，面对新形势，无疑要从传统的外延扩张发展路线，转向以提质增效为核心的内涵发展之路。

特色化办学，加强师资队伍建设，培养学生的核心素养，建立健全学校治理结构和模式等，都成为民办学校着力的方向。

整体而言，民办教育走过兴盛的十年，井喷的十年和规范的十年后，机遇与挑战并存，发展与转型并举。放眼未来，民办学校还应站在更为开阔的视角去审视新的发展格局……

引用一句经典的话：你能看到多远的过去，就能看到多远的未来！

参考资料

1. 中国第一所民办学校诞生记  成都商报

2. 民办教育41年：从萌芽到走向世界  时代周报

3. 阙明坤：改革开放40年我国民办教育发展历程与展望  时代教育管理

4. 方建锋：新时代民办教育改革发展的制度再造 教育部官网

5. 《国际学校在中国》  中国人民大学出版社

6. 百度百科等公开信息

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