韩春晖 | 依法治国和依规治党有机统一研究

依法治国和依规治党有机统一研究

韩春晖

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授）

内容提要

“依法治国和依规治党有机统一”这一论断，拓宽了从严治党管党的新路径，形成了对中国特色党政关系的新认知，指明了中国特色社会主义法治道路的前进方向，遵循了国家治理体系和治理能力现代化的发展大势。二者有机统一是一种“求同存异”的过程，蕴藉着“和而不同”的共治之道。“异”是“有机统一”的前提，“同”是“有机统一”的基础，即“统一性”。“统一性”表现为二者的“共同性”“关联性”和“交融性”。治国理政和治党管党两种公权力相互联系、相互作用构成了二者有机统一的权力结构，并致力于实现“1+1>2”的治理效能。二者有机统一的路径包含主体的嵌入、功能的互补、形态的完备和机制的整合等方面。

关键词

依法治国  依规治党  有机统一  国家治理体系现代化

引　言

党的十九大报告提出的“依法治国和依规治党有机统一”重要论断，是新时代坚持全面依法治国的重要内容，是建设社会主义法治国家的前进方向，是坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。

从语义学来看，“依法治国和依规治党有机统一”这一句式蕴藉着三个前提：一是“和而不同”。“统一”首先意味着个体的独立性，其次意味着个体之间的共通性。换言之，“统一”是从“不同”的两个事物中找“相同”，即内在一致性。在中国特色社会主义新时代，这种“一致性”体现为二者都致力于实现中华民族的伟大复兴。可见，这种“统一”并非矛盾论的“斗争统一”，而是“合作统一”，蕴藉着“和而不同”的共治之道。二是“血脉相连”。“有机”意味着有生命的、非机械的且不可分割的。如果二者是机械统一，只是形式主义的联合，不可能产生“1+1﹥2”的治理效能。如果二者是完全可分，就不存在统一基础，强行统一也是无用功，甚至产生“1+1﹤2”的治理效能。可见，“有机”要求二者血脉相连，共存于国家治理体系这一“生命体”，具有“吐故纳新”和“新陈代谢”能力，能够随着时代发展不断革除僵化、老化和病化的“细胞”和“枝节”，不断激发新的活力，以回应执政治国的现实需要。三是“动静结合”。“依法治国”和“依规治党”都是“动宾结构”。“治”是一种动态过程，是一种治国理政的运行机制。“法”和“规”是一种静态存在，在制度文明中体现为一种规范体系。“规范体系”是“运行机制”的主体，“运行机制”是“规范体系”的载体，就像“列车”与“铁轨”的关联。可见，实现二者有机统一，必然要求“动静结合”，即努力实现规范体系和运行机制的双统一。

这三个判断，是本文论证的基本命题和重点所在。第一个判断要求我们首先厘清二者各自的基本内涵及其差异性，再探求二者之目标、格局和体系的“统一性”，特别是从目标的“统一性”来展现二者有机统一、合作治理的必要性。第二个判断要求我们必须从功能主义的角度来分析和认识“有机统一”的内涵和外延，“有机统一”的功能应当是消除治理盲区、优化治理环节、降低治理成本、提升治理效能，并由此出发来明确二者有机统一的基本方向、具体问题和工作重点。第三个判断要求我们必须从“动态”与“静态”、“规范”与“机制”多个层面来考虑推进二者有机统一的具体路径、机构调整及其制度建设。

一、依法治国和依规治党有机统一的时代意义

每种理论都是特定时代的精神回响。习近平总书记在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代。这是我国发展新的历史方位，也是我们探寻“依法治国和依规治党有机统一”理论意义的“时代观测点”。

（一）拓宽了从严治党管党的新路径

“依规治党”的本质是党内自治问题，它是中国共产党从严治党管党一以贯之的历史传统。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》虽非正式党章，但已具备党章的各要素，标志着中国共产党党章史的开端，也拉开了中国共产党依规治党管党的序幕。在土地革命时期，“中国共产党需要直面进一步强化党的组织建设、确立党对军队的领导权等一系列问题，党内法规制度建设进入初创探索阶段”。在全民族抗日战争时期，为了领导中国人民夺取抗日战争的胜利，中国共产党独立自主制定党章，提出“党内法规”概念，党内法规制度建设开始真正进入奠基阶段。在全国解放战争时期，中国共产党健全党的集体领导制度和请示报告制度，党内法规建设得到初步加强。新中国成立后至改革开放前，党内法规建设经历了积极探索和曲折发展时期，为新的历史条件下依规治党管党提供了正反两方面的重要经验。改革开放后，我们迎来了党内法规建设的春天。特别是党的十八大以来，党内法规制定工作力度空前，我们及时制定修订146部实践亟需、务实管用的中央党内法规，形成了比较完善的党内法规体系，实现了党的领导和党的建设各方面党内法规制度的全覆盖。“截至2021年5月，中央党内法规共210部，部委党内法规共162部，地方党内法规共3210部。”

“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性提出‘坚持依规治党’，走出了一条通过依规治党推进全面从严治党的管党治党新路。”党的十九大提出“依法治国和依规治党有机统一”的重要论断，则进一步深化并拓宽了这一新路径，清晰展现了以依规治党提升依法执政能力，以依法执政能力来增进依法治国实效，以依法治国实效来强化党的执政地位的理论逻辑。习近平总书记指出，从严治党的初心是因为“打铁还需自身硬”。而“依法治国和依规治党有机统一”这一论断实际上是强调“打铁”与“自身硬”之间相互统一、相互促进的关联性。一方面，通过依规治党来保持中国共产党及其党员的廉洁性和先进性，发挥其在依法治国时代进程中的先锋模范作用，做到“思想过硬”；另一方面，在依法治国的时代大潮中提升党组织和党员干部依法执政的能力和水平，激发其依规治党的自觉性和主动性，以“打铁”的时代担当来锤炼队伍，以达到“本领过硬”。在国内外形势复杂多变的新时代，只有“思想过硬+本领过硬”，才是真正的“自身硬”，才能保持中国共产党长期执政的领导地位不动摇。

（二）形成了对中国特色党政关系的新认知

“依法治国”与“依规治党”的关系，本质上是党政关系，事关我国政治体制改革的总体进程。新中国成立70多年来，中国共产党为构建中国特色党政关系进行了艰辛探索，经历了从“党政不分、以党代政”到“党政分工”“党政分开”，再从“改革和完善党的领导方式和执政方式”到“推进党和国家机构职能优化协同高效”的历史变迁。

改革开放前，党和国家领导体制经历了“党政不分、以党代政”的历史时期，造成了权力过于集中、职责不明、人浮于事等弊端。鉴于此，党的十三大报告提出了“党政分开”的改革思路，强调党政分开即党政职能分开，划清党组织和国家政权的职能。党的十六大报告提出“改革和完善党的领导方式和执政方式”的命题，按照党总揽全局、协调各方的原则来处理党政关系，要求 “规范党委与政府的关系”“党委支持政府履行法定职能，依法行政”，表明对党政关系的重新调整。党的十八大以来，我们进一步认识到，“党政分开”的体制改革在局部范围内衍生了党政分离行为，造成党建无用论、党建虚功论、党建形式主义论等有害观念，使党组织出现了弱化、虚化、边缘化问题。究其原因在于，长期以来人们把“党”和“政”视为矛盾对立的双方，把“党政合一”与“党政分开”视为不可共存的两种模式。

党的十九届三中全会提出“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”的指导思想，标志着中国特色党政关系进入了新阶段。也就是说，“党”和“政”应当优化协同高效地促进国家治理体系和治理能力现代化，它们是共存共进的结合体。二者之间既有“分”的一面，又有“合”的一面；对于该“分”的要坚决分出去，该“合”的要坚决合起来。因此，要建构科学、稳定、高效的党政关系，必须走出“矛盾对立”的认知模式。“依法治国和依规治党有机统一”论断既深植于“和而不同”的文化传统，又沿承了党的十六大以来党政关系法治化的基本思路，努力寻求“合作共进”的党政结构，是对中国共产党长期处理党政关系历史经验的深刻认识，是新时代建构中国特色政党关系的新思路。

（三）指明了中国特色社会主义法治的前进方向

习近平总书记明确指出：“中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。”“依法治国和依规治党有机统一”论断，实际上指明了中国特色社会主义法治的前进方向。

作为一种历史进程，依法治国本身存在一个悖论：它需要一个更高的权威来保障法律本身权威得到尊重，否则法律秩序将无从建立。换言之，法治需要一个更稳定的制度化权威作为法律秩序的“捍卫者”。在我国，中国共产党具有先进性和代表性，具有体制优越性和凝聚力，具有定于一尊、一锤定音的权威性，最具合法性和正当性来担当中国特色社会主义法治道路的“探索者”和“捍卫者”。

但是，法治与权威二者之间存在永恒的张力，因为任何权威天然具有超越规则的倾向。所以，既要权威保障，又要权威守法，这是人类政治文明演进中的千古难题，考验着历代政治家的治理智慧。对此，习近平总书记给出的答案是“党的领导与依法治国有机统一”。他指出，“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”

如何实现坚持党的领导与依法治国的有机统一？关键在于“党要守法”。“党要守法”关键在于“依规治党”，最终落实到“依法治国和依规治党有机统一”，这是中国特色社会主义法治的前进方向。由此来看，二者有机统一，实质上就是党以党内法规有力引领和保障依法治国，从而向依法治国各个领域提供最高权威性的重要机制。

（四）遵循了国家治理体系和治理能力现代化的发展大势

自20世纪90年代始，西方国家不断探索国家治理的现代化转型，以应对可能遭遇的“中等收入国家陷阱”“塔西佗陷阱”和“压缩式发展陷阱”等时代难题，也引发了相应的法治转型。在现代化的治理体系中，各种治理主体应扮演不同角色，平等参与国家治理过程，各展其长、各得其所，公法关系由对抗与控制转向互动与合作，形成多元合作治理的新格局。显然，“依法治国和依规治党有机统一”论断的提出，遵循了国家治理体系和治理能力现代化的发展大势。

习近平总书记指出：“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”推进依法治国和依规治党有机统一，正是在法治轨道上推进国家治理现代化的重要依托。在我国，中国共产党是最重要、最关键、最核心的治理主体，领导其他治理主体共同构成了一种多元合作治理体系。如果二者相分离，不仅会使得国法与党内法规两张皮，而且会使得党的组织机构与其他治理主体相互抵牾，最终导致党的领导被异化、弱化和虚化。

国家治理现代化必然要求对所有社会关系实施无死角、全覆盖的治理，即“360°调整法”。“依法治国和依规治党有机统一”正是旨在构建360°调整的治理机制。一方面，它强调二者各有侧重、相对独立，发挥各自作用。二者各自聚焦解决治党和治国问题，既不能缺位，又不能错位，还不能越位，避免出现“依规治国”或者“依法治党”。另一方面，它强调二者相辅相成、互相补充,形成治理合力。实现二者有机统一，要努力保证二者在政治立场、价值取向、功能定位、制度安排、贯彻实施以及领导体制和工作机制等各个方面的对接联动。

二、依法治国和依规治党有机统一的内涵及目标

法治是一种社会系统工程，必然意味着其功能结构的调整与重塑。结构功能主义认为，社会是由诸多相互依存的单元组成的统一系统，其内部存在着结构上的分工，每个单元都各自发挥着特定的功能。如果社会系统的一个部分发生变化，势必影响到其他部分甚至整体系统。也就是说，在社会系统中，其结构表现为一种功能。因此，笔者遵循由分到总、由内到外的步骤，依次探讨该论断的内涵、基础和结构，并直至其目标。

（一）“有机统一”的内涵

1.何为“有机”？

“有机”原本是一个生物学的概念，意指事物的各部分互相关联协调而不可分。具体来看，“有机性”的要求有四：一是意味着二者不分离。习近平总书记指出：“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”如果依法治国和依规治党相分离，必然出现治理标准、治理原则、治理机制和治理理念的差异与冲突，导致两套系统、两套机制、两套人马相互争夺治理权力和资源，相互掣肘而无法实现治理目标。二是意味着二者不僵化。如果二者的统一机制是机械化、程式化的，满足于形式上的信息共通与步骤协同，在治理思维、治理理念和治理机制上缺乏沟通和互动，可能导致二者推诿扯皮消极作为，甚至导致治理主体的功能性残缺。三是意味着二者不闭塞。如果二者有机统一的治理机制不具有开放性，就无法及时有效地回应社会变革中的治理需求，也无法对治理机制自身及时修正，无法构建“将一种自我矫正的精神铸入政府管理过程”的“回应型”法律机制，导致自身问题频发。四是意味着二者不固化。如果二者有机统一的治理机制被完全固定化，不容调整，不容改变，则该机制自身不能随着时代变革不断发展，缺乏新陈代谢的能力，其自身活力必然逐渐丧失。

2.何为“统一”？

“统一”既可以是动词，也可以是名词。作为一个名词，它强调二者统一的法治效果，是“统一性”的外化功能。

在哲学上，“统一性”即“同一性”，本质上是不同事物之间互相渗透、互相贯通、互相依存、互相联结和互相转化的内在联系。它具体表现为二者的“共同性”“关联性”和“交融性”。其中，“共同性”是与“特殊性”相对的范畴，是指二者共同展现、共同分享、共同包含的外在表征、内在特点和核心理念；“关联性”是与“独立性”相对的范畴，是指二者之间相互依存、相互补充、相互促进的功能搭配、价值协调和结构整合；“交融性”是与“相斥性”相对的范畴，是指二者之间相互交叉、相互借鉴、相互渗透的基本价值、法治观念和内在精神。

在法学中，对于“统一性”认知较早的当属法国公法学家狄骥。基于“社会连带性”理论，他提出了“有机的公法”概念。他认为，“社会的连带性”可分为两种：一是基于“同求的”连带, 例如防御、秩序； 二是基于“劳动分工”连带, 例如市场和交易。它们以不同的比例分布于不同的社会。这种“社会连带性”决定了不同公权力主体之间的统一性。具体到“依法治国和依规治党有机统一”论断，二者调整社会关系之间的普遍连带性，必然决定了二者的“统一性”。

（二）“有机统一”的基础

“有机统一”是一种“求同存异”的过程。“异”是“有机统一”的前提，“同”是“有机统一”的基础，即“统一性”，具体包含“共同性”“关联性”和“交融性”。

1.“共同性”

“共同性”的表现有五：第一，从归属来看，二者都属于“社会主义法治体系”和“国家治理体系”的组成部分，共存于同一个制度“共同体”之中。第二，从目标来看，二者都旨在建设社会主义法治国家，推动国家治理体系和治理能力现代化。尽管依规治党包含了从严治党，保持党自身廉洁性等内在目标，但从外部目标来看，它旨在提高依法执政水平，建设社会主义法治国家，以维护党的长期执政地位。第三，从本质来看，二者都是“制度之治”和“规则之治”。规则之治，就是用事先制定的、公开发布的、具有普遍约束力的规则规范行为。它不同于“会议”“运动”“口号”“文件”等易变且约束力不足的治理方式，特别强调规则的稳定性、可预期性和强约束力。第四，从重点来看，都在于“治权治官”，关键都在于“领导干部”。习近平总书记指出：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”第五，从主体来看，二者的领导力量都是中国共产党，是党的中央委员会和地方各级委员会。依规治党是一种政党自治的机制，其领导力量自然是党的领导机关。依法治国是一种国家治理方略，其主体是人民，领导力量是中国共产党，这是走中国特色法治道路的根本保障。

2.“关联性”

“关联性”的表现有五：第一，从依据来看，二者之间相互补充、相互配合。如，关于如何治权治官，我们已经形成了以《中华人民共和国宪法》为统领，以《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）、《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等法律为主体，以《中华人民共和国政府信息公开条例》等行政法规为支撑的反腐败国家法律体系；形成了以《中国共产党章程》为统领，以《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“《纪律处分条例》”）、《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》（以下简称“《问责条例》”）等党内基本法规为主体，以《中共纪律监察机关监督执纪工作规则》《事业单位工作人员奖惩规定》等为支撑的反腐败党内法规体系。这两套规范体系相互补充形成了对所有公职人员的全覆盖监督。第二，从手段来看，二者之间相互衔接、协调一致。比如，《监察法》第33条规定了调查取证、谈话、留置等调查手段，要求监察机关调查取得的证据必须向刑事诉讼证据标准看齐，其目的就在于实现纪检监察与司法措施标准一体衔接。第三，从责任来看，二者之间相互比对，依次追究。一方面，党内法规要严于国法，国法规定的公民义务是比党内法规规定的党性要求更低的参照标准。因为，国法一般是以人性假定为基础，但是党内法规旨在努力实现党员从人性假定到德性要求的升华。另一方面，党的纪律要挺在国家法律之前，对党员干部一般应依次追究党纪责任和国家法律责任。比如，《纪律处分条例》第29条规定，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上应先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。第四，从对象来看，二者之间相互流动，全面发展。作为一个普通共产党员，他的工作经历可能在政府部门、人民团体、国有企业和党的系统之间交换流动，那就意味着他很可能在“依法治国”和“依规治党”两大体系中“穿梭”，成为两大体系相互作用的一种力量。第五，从效果来看，二者之间相互促进，共同提高。正如习近平总书记指出：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”只有坚定地依规治党，才能更加有效地推进依法治国；也只有更加有效地推进依法治国，才能更加坚实地巩固依规治党。

3.“交融性”

“交融性”的表现有五：第一，从主体来看，有些主体既是“依法治国”的实施主体，又是“依规治党”的执行主体，具有双重属性。比如，监察委员会既要维护党的章程和其他党内法规，对党员领导干部行使权力进行监督，又要维护宪法法律，对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查。第二，从对象来看，很多国家机关工作人员具有普通公民、公职人员和中国共产党党员三重身份，是国法和党内法规共同调整的对象。第三，从工作部署来看，二者必须统筹推进，一体建设。党的十八届四中全会规定了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的法治发展路径。自此，“依法治国”的顶层设计和总体布局中必然包含“依规治党”，二者始终一体部署、统筹协调、整体推进。第四，从措施来看，有些规定举措具有“依法治国”和“依规治党”的双重效果。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅于2009年印发的《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》，既“管党”，又“治国”，是以“管党”为支点来“治国”。第五，从治理理念来看，二者共享一些“规则之治”的基本理念。党内法规作为一种法治规范，必定承载着一些与“依法治国”共通的理念。不论国法，还是党内法规，都包含着多种规范渊源，并且形成多层级效力体系；都具有逻辑严密的规范结构，并具有普遍适用性和反复适用性；都必须坚守不得违宪的底线。

（三）“有机统一”的结构

“结构”，是指“物质系统内各组成要素之间的相互联系、相互作用的方式”。在自然辩证法中，它是与“功能”相对的范畴。治国理政和治党管党是两种公权力，它们相互联系、相互作用构成了“依法治国和依规治党有机统一”的权力结构。从权力行使主体来看，它们相互联系成为治理的“主体结构”；从权力行使方式来看，它们相互作用成为治理的“工作结构”。

1.主体结构

从中央层面来看，促进二者有机统一的主体有中国共产党中央委员会、中央纪律检查委员会、中央全面依法治国委员会、中央政法委、中央组织部等。其中，党中央是领导主体，既领导依法治国的治理体系，又领导依规治党的治理体系，是推进二者有机统一的决定性力量。党中央对于依法治国的领导，具体是通过中央全面依法治国委员会和中央政法委员会这两个机构来统筹协调、贯彻执行。其中，中央全面依法治国委员会是依法治国的顶层设计和决策议事机构，有权对推进二者有机统一进行决策和部署。中央全面依法治国委员会的办公室设在司法部，也使得党的法治决策能够很顺畅地传导到行政系统。中央政法委是中共中央领导和管理全国政法工作的职能部门，本身就是一个二者有机统一的组织形态。中央纪律检查委员会与国家监察委员会是一套工作机构履行党纪监督和国法追责两类职责，是依规治党和依法治国两种机制交融于一体的机构，是二者有机统一的重要主体。另外，中央组织部门按照统一完备的党性要求对党的系统和政府、人大等多个系统的公职人员进行规范化管理，其管理对象既包括依规治党的具体履职者，又包括依法治国的具体实施人，自然也是二者有机统一的重要主体。

2.工作结构

依据权力行使方式的差异，可以将权力运行过程分为决策、执行、救济、监督和责任等环节，进而展现出一种条块化的工作结构。据此，我国依法治国的工作结构一般包含立法、执法、司法和守法四大部分，我国依规治党的工作结构包括立规、执纪、监督和遵纪四大部分。

纵向来看，二者内部的四个部分之间相互传递、相互促进，形成高效治理的运行过程。对于依法治国而言，如果法律规范科学可行，执法必然更加严明，也能减少司法不公，并促进公民守法；对于依规治党而言，如果党内法规合情合理，执纪必然更加精准，也能减少违纪乱纪，并促进党员遵纪。

横向来看，二者的相对应环节之间相互配合、相互衔接。其一，党内法规的制定必然要参酌国法的有关规定，做到既不违反宪法法律底线，又要严于国法，“立法”与“立规”是相互参照、宽严搭配的关系。比如，《纪律处分条例》第94条规定党政干部不得经商办企业，不得从事有偿中介活动，而国法对普通公民则无此要求。其二，有些“执法”的程序、措施、标准和责任形式也可以为“执纪”所借鉴，二者之间是相互借鉴、共同遵循的关系。比如，在行政执法中，如果公民采取违法方式获取财富，可依据《行政处罚法》第9条给予“没收违法所得、没收非法财物”的行政处罚；在党内法规执行中，如果党政领导干部的子女、配偶利用领导干部影响和关系经商、办企业，非法牟利的，对于“非法所得”也要“一律没收”。其三，党内“监督”要和“司法”有效衔接，不能以党纪责任替代刑事责任，也不能以刑事责任免除党纪责任，二者之间是相互区分、相互衔接的关系。比如，依据《纪律处分条例》第33条，党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及认定的事实、性质和情节，依照规定给予党纪处分，是公职人员的由监察机关给予相应政务处分。其四，党员干部既要“守国法”，又要“遵党纪”，二者之间是相互统一、相互提升的关系。比如，党员干部既要遵守《殡葬管理条例》的国法规定，又要遵守《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》的党纪规定。两个规定都体现了文明治丧、节简办丧的理念，但前者并没有关于不得搭建灵棚等规定，而后者明确要求党员干部办理丧事应该带头不在公共场所搭建灵棚。

（四）“有机统一”的目标

“目标”就是预期的“功能”，是“有机统一”的外在效能。任何一种治理机制都必然试图调整或变革已然存在的某种内在结构，并且努力构建治理者所追求的某种社会关系。由此而论，二者有机统一的目标应实现“1+1﹥2”的治理效果，而不是“1+1=2”，更不能“1+1﹤2”。否则就没有“有机统一”的必要性。这意味着，二者有机统一并非两套治理体系之间的物理反应，而是一种化学反应，它要追求“一条鲶鱼激活一群鱼”“一根火柴点燃一堆柴火”的治理效能。

1.调整对象全覆盖

以与党的关系远近来看，二者的调整对象至少覆盖如下七类主体：（1）党组织和党员；（2）党的机关内部运行系统；（3）国家政权机关、政协、人民团体、军队等；（4）国有企业、事业单位；（5）集体经济组织、基层群众自治组织、社会组织；（6）非公有制企业；（7）党外群众。但是，对于这七类主体，党内法规和国法并非无差别对待，而是各有侧重、彼此互补。

不论是国法，还是党内法规，都应当确立有限治理思维,有所为有所不为,当为则为、不当为则止。对于主要依靠党内法规调整的党组织、党员的活动领域，国法可以提供相关物质保障，却不能进行直接干预。对于主要依靠国法规范的公民、法人和其他组织的活动领域,党内法规应当保持克制,不去直接控制。所以，二者有机统一既要强化党的领导、实化党内法规调整功能,又要促进依法治国、强化国法调整功能，形成默契高效的合作治理。

2.调整手段更多元

由于调整对象的差异性，决定了调整手段的多样性。国法是如此，党内法规也是如此。对于党的机关内部运行系统、党组织和党员自身管理，党内法规更多地采取“命令—服从”的强制性方式进行调整；对于党外主体，党内法规则采取监督、支持、引导、号召等非强制性方式进行影响，自内而外、从直接到间接，从而形成一个由强到弱的调整力度的谱系。

二者有机统一，必须使得治理主体对于同一调整对象有更多手段选择，可以采取成本更低、效果更好的手段进行高效治理。比如，对于聘任党政机关领导干部兼任社团领导职务的情形，属于社团依据自身章程所作行为。《社团登记管理条例》第30条规定的行政处罚、责令改正等罚则不能适用于这一情形。当然，我们也可依据该法第31条对该社团予以撤销登记。但是，对于一个社团内部组织人员不当问题进行直接干预可能遭遇侵入自治空间的质疑。而且，与第30条所规定的其他违法情形相比，对“聘任领导干部兼任社团领导职务”的社团予以撤销登记显然处罚过重，违背了比例原则。在实践中，其他一些非强制性的劝告等手段也几乎无效。而党内法规将兼职的领导干部作为调整对象，直接以命令方式禁止他们兼任社团领导职务，成本低廉却简单高效。

3.调整机制更顺畅

二者有机统一，必须使得依法治国的调整机制和依规治党的调整机制有效衔接，降低程序成本，使其机制运行更加顺畅。比如，在《监察法》出台之前，纪委对于有些领导干部采取“双规”措施，进行调查取证，但是由于党内法规对于证据收集标准规定与国法有关规定不统一，常常出现在提起公诉时嫌疑人“翻供”的情形，检察机关只能补充侦查重新收集证据，导致成本巨大。为此，该法第33条明确规定，监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用；而且，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。这种二者相统一的机制设计，使得程序运行成本大大降低，治理的合法性也得到极大提升。

4.调整效果更优良

二者有机统一，必须使依法治国和依规治党的效果都得到提升，不能“此消彼长”或者“潮起潮落”，而是要“双赢”。习近平总书记指出：“法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”对于法治国家建设而言，依规治党能够成为党政机关、人民团体和社会组织不断法治化的“航向图”和“助推器”，是法治国家建设的引领力量。对于法治政府建设而言，依规治党能够推进执法队伍的革命化、正规化、专业化、职业化，确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，为法治政府建设提供坚强有力的政治保障。对于法治社会建设而言，依规治党能够使党组织和党员成为引领全民守法的“先锋队”和“模范团”。对于治党管党而言，依法治国能够成为推进依规治党、提升党的治理能力的“催化剂”和“协奏曲”，共奏出国家治理现代化的时代乐章。

三、依法治国和依规治党有机统一的路径及重点

国家治理体系现代化是一场深刻变革，必然涉及多重关系的统筹与协调。从系统演化论来看，“系统就是产生和协调自身所隐含关系的一种事物”。由此观之，“统一”也是一个动词，重在关注法治发展的动态过程，即促进二者有机统一的路径问题。依据主体论、功能论、规范论和系统论的认知模式逐步展开，笔者将二者有机统一的路径分解为主体的嵌入、功能的互补、形态的完备和机制的整合四个方面，其中也蕴含着今后法治工作的重点。

（一）主体的嵌入

从我国现有的治理主体结构来看，在党中央的集中统一领导下，法治决策议事协调机构、党委政法委、监察委员会和党组是联通依法治国和依规治党两大系统重要“接口”，是两套体系相互嵌入的“榫卯”。所以，促进二者有机统一，首先意味着主体的职能与之相适应，做到同一主体内两类职责严丝合缝、完美对接。

1.法治决策议事协调机构

党委法治决策议事协调机构是党委统筹协调法治建设工作的重要机制。其中，中央全面依法治国委员会的职责是“统筹协调全面依法治国工作，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等”。这一表述没有明确规定“依规治党”的职能。为了更加有效统筹推进二者有机统一，建议在其职责表述中更加清楚地明确统筹推进依规治党有关工作的职责。从职责内容来看，这一表述应聚焦依规治党中的“重大事项”和“重大问题”，而非“一般事项”和“一般问题”，且该事项和问题与依法治国具有直接关联性。从表述用语来看，要与《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》等有关表述相衔接，并且展现党内法规制定、党内法规执行、党纪监督监察和党员干部守纪的依规治党全过程。

2.党委政法委员会

党委政法委员会是党委领导和管理政法工作的职能部门。《中国共产党政法工作条例》规定了党委政法委员会与政法单位的领导与被领导关系，但是对它与政府、人大和政协的关系协调没有涉及。促进二者有机统一，一方面应当让党委政法委员会能够更加有效地协调和整合依法治国主体之间的关系，特别是要形成党委政法委员会与政府、人大和政协横向沟通、协调的制度化、规范化途径和机制，使之成为横向合作关系的推动者、引导者和协调者。另一方面，对于党委政法委员会与政法单位之间的关系，除了以政法单位党组为着力点发挥作用外，还应当明确赋予党委政法委员会对于政法单位之间的争议问题进行居中而断的调查权、处理权，以消除政法单位之间的摩擦力，降低依法治国和依规治党两套体系的沟通成本。

3.监察委员会

监察委员会是二者有机统一的典型主体。这种统一性有二：其一，监察委员会和党的纪律检查委员会分属国家机构和党内机构，两块牌子一套机构，在机构设置、人员安排和运行机制上全融合。其二，监察委员会和党的纪律监察委员会的主要履职依据都是《监察法》，其监察对象包括党员公职人员和非党员公职人员，其管辖范围包括违反国法的行为和违反党纪的行为。

当然，二者统一的“有机性”还有待提高。例如，根据《监察法》的规定，监察委履职人员对职务犯罪案件的调查取证应达到法院的证据采信标准，实现侦查、公诉、审判证据标准和履职理念相统一。建议尽快出台《中华人民共和国监察官法》，对监察官和监察辅助人员进行分类管理，明确由监察官主导整个监察过程，并对其监察行为和结果负责。要建立和完善监察官的职业保障制度，同时提高监察官的任职资格条件，明确要求监察官应该通过国家统一法律职业资格考试。

4.党组

党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用。依据《党组工作条例》有关规定，党组是党领导非党组织，行使执政权的着力点，它使得党内法治化带动国家法治化。对于各级党委而言，单位党组是被领导者；对于本单位而言，党组是领导者。它既是依法治国的主体，又是本单位依规治党的主体，必须坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，同时履行全面依法治国与全面从严治党的主体责任。

从制度上来看，党组与纪委派驻纪检组之间存在一定程度的“履职悖论”。一方面，《党组工作条例》第18条和《党内监督条例》第28条规定，党组履行党风廉政建设主体责任，接受纪委派驻纪检组的报告，且应当支持纪委派驻纪检组履行监督职责；另一方面，依据《党内监督条例》第28条规定，党组成员也是纪委及其派驻纪检组的监督对象，对纪委及其派驻纪检组履职有配合、协调和保障的义务。建议在《党组工作条例》第7章增加规定党组与纪委派驻纪检组的关系、权限和报告机制，进一步增强党组依规治党的主动性、能动性和创造性。

（二）功能的互补

从发展目标来看，二者共同致力于国家治理体系和治理能力的现代化。为此，必须努力实现两套体系之间的功能互补，以形成治理的合力。正如习近平总书记指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”这种互补性作用可以从微观层面对个体调整、中观层面对组织管理以及宏观层面对国家治理三个层面来认知。

1.对个体调整构建一种层次性互补

在微观层面，二者的调整对象都涉及到公民，可能是非党员公民，也可能是党员公民。对于非党员公民而言，国法的规定是“人性”的底线。对于党员公民而言，既要守国法，又要守党内法规，人性底线和德性高度都包含在党性要求之中。党内法规对党员规定的党性要求，其伦理基础显然高于国法规定，是一种“德性高度”。对于党员中的领导干部，《中国共产党章程》第6章专门提出了更高要求,其他党内法规据此予以细化规定。

大体来看，二者在对公民的调整中形成了一种层次性的互补关系。但是，相对而言，《纪律处分条例》规定的非党员与党员之间的义务界限比较清晰，对普通党员与党员领导干部之间的党性要求作了一些差异性规定，但对领导干部和高级干部之间差异性要求则不明显。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》序言实际上已经区分了领导干部、高级干部和中央领导三个层次，但该《准则》正文并没有按照这三个层次来区别规定德性要求。《中国共产党章程》第6章、《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》）和《纪律处分条例》也都没有体现这种层次性。习近平总书记指出：“有权就有责，权责要对等。”依此法理，权力越大，责任越重，对其党性要求也越高。如何明确界定领导干部和高级领导干部，并在相关党内法规中对其党性要求予以层次性规定，是完善依法治国和依规治党两大体系功能互补的一个方向。

2.对组织管理构建一种过程性互补

在中观层面，二者共同管理的组织包括党政机关、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织。在依法治国体系中，对于国家机关是从事前组织、事中运行和事后监督全过程的管理；对于企事业单位、基层自治组织、社会组织则在要求其遵守国法底线的前提下，对其运行过程不予以直接干涉，给予一定的“自治空间”，更多只是提供一些外部的指导、服务、支持和保障。在这些组织事前合法登记成立后，如果其内部运行产生了外部化的法律效果，此时国法才进行调整予以事后纠正、处罚或撤销，是一种放管结合、头尾把控。

在依规治党体系中，对党外组织的内部运行没有一种直接支配权，主要是通过对党外组织内设的党委、党组、党支部和党员的有力领导来间接发挥作用。该工作机理使得党内法规对有一定“自治空间”的组织具有一种贯穿于其运行过程的影响力，为国法所不及。比如，制定村规民约是村民自治的一种方式，国法不能直接介入其过程，如果制定出来的村规民约违反国法底线，事后予以法律纠正和救济的成本非常高昂。而依规治党机制则不同。依据《中国共产党农村基层组织工作条例》第9条规定，党组织可以对村党支部和党员村民发挥实质性影响，村党支部可以通过对村干部和村小组干部的教育管理和监督，引导村民自治严守宪法和法律、不得与法律相抵触，可以贯穿自治权行使的整个过程。换言之，对于国法只能“头尾把控”的组织，依规治党则可发挥“过程影响”，二者相互补充形成事前、事中和事后的全过程作用机制。促进二者有机统一，应当探索基层党支部和普通党员在党外组织运行过程中有效参与、发挥影响、促进合法合规的有效机制。

3.对国家治理构建一种效能性互补

领域不同，情境不同，国法和党内法规的治理效能也会不同。在常态治理中，严格按照宪法和法律规定来行使公权力，国法在公共治理中发挥主导性作用，党内法规一般不对党组织之外的主体直接进行调整。在应急处置中，常态化的法治秩序已经“失范”，已经无法通过常规性手段行使公权力去维持或恢复秩序，只得寻求非常手段——应急权，它意味着可能不遵守常态的法律程序和法律条件来行使权力。此种情形下，国法的作用力会一定程度减弱，党内法规的作用力会相对程度增强。比如，在新冠肺炎疫情防治过程中，要求党员干部站在防治第一线，对于失职懈怠的领导干部及时问责，既符合党内法规规定的党性要求，又符合党纪执行程序要求，社会效果也非常明显。

促进二者有机统一，应当探索应急处置中依规治党的制度建设。要与《中华人民共和国突发事件应对法》关于法律责任的规定相衔接，建议修改完善《纪律处分条例》相关规定，在第20条补充规定党员干部在应急处置中违纪行为从重、加重处分情形，并专章规定党员在应急处置中的各类违纪行为和处分程序。要在党内法规建设中特别凸显党员干部在应急处置中的党性要求、工作纪律、应对能力和责任机制，并与国法中的应急性法律和应急性措施相补充、相衔接，形成国家治理的高效能性。

（三）形态的完备

“形态”一词，原是语言学上的概念。法学界将该概念作为一种类型化方法论始于日本学者棚濑孝雄的“类型轴理论”。他认为，一个法律制度在制定过程中民主参与度越高，则合意性越高；参与度越低，则合意性越低。一个法律条文的精确度越高，则其规范性越高；精确度越低，则其状况性越高。比较而言，现有国法体系的合意性和规范性高于党内法规体系。但不论是国法还是党内法规，涉及不同方面、不同领域的规范制度，其形态也存在不同程度的差异，需要不同程度地调整和完善。

1.组织法规的逐步完善

总的来看，目前我国组织方面的国法和党内法规仍不完备。在国法体系中，现行有效的组织法主要有《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《村民委员会组织法》和《选举法》等。在党内法规体系中，基于紧密联系群众的宗旨，组织法规更多聚焦于基层组织法规建设。在中央委员会及其直属机关的组织法规方面，最早的当属1979年颁布的《关于中央直属机关领导体制问题的通知》。但该“通知”不是严格意义的党内法规，其规范性与合意性仍不充分。2020年9月，中共中央发布了《中国共产党中央委员会工作条例》，第一次对中央委员会的领导地位、领导体制和领导职权作了明确规定。历史地看，党的组织法规的合意性和规范性正在不断增强。

促进二者有机统一，应当在提高党的组织法规完备性的基础上，进一步提升相关制度的外在规范性和内在合意性。一方面，目前党的组织法规比较零散，需要实现一些制度整合以提高完备性。比如，关于党内选举的规定有《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中组部关于党的基层组织任期的意见》《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行规定》，建议制定统一的《中国共产党党内选举条例》，对选举的资格、程序、任期、保障、监督和责任予以完整系统规定。另一方面，不少党内法规是在《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）颁布之前制定的，其规定的名称、内容和条款形式可能与之存在差异，其制定过程中的参与度可能不足，使得这些党内法规的规范性和合意性也相对不足。因此，在这些党内法规修改和调整的过程中，应当严格按照《党内法规制定条例》的要求来提升其规范性与合意性。

2.党的领导法规的及时调整

党的领导法规是对党行使执政权进行规范的制度，调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导的关系。它的特性有二：其一，它所调整的法律关系不是党组织的内部关系，而是党组织与其他组织的外部关系，是一种领导与被领导关系。这种法律关系中，双方对党内法规规定的“重叠性共识”越多，认同感越强，合意性也就越高，“领导—服从”机制的运行成本也就越低。其二，它所要应对和解决的问题随着时代发展变动不居，其制度稳定性更弱，需要与时俱进针对新形势、新趋势和新变化等特定状况进行调整，其状况性比较强。比如，2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第4条将“新的社会阶层人士”作为一个独立群体规定为统一战线工作的对象，其范围与“自由择业知识分子”大体一致。这一规定就是对我国进入新时代以来统战工作的新状况、新需求所作的制度回应。近些年来，自由择业知识分子的人员数量增长较快，其公民权利意识、社会责任意识和舆论引导能力都远强于一般的非公经济从业人员，成为我们统战工作必须团结和联合的重点对象。而且，随着数字时代的到来，在这一群体中涌现出“网络大V”“新媒体网红”“自媒体主播”等许多新型职业形态，使得我们统战工作的重点和方式也必须不断进行相应调整。因此，此类党内法规规范应当“宜粗不宜细”，尽量规定大方向、大原则和大机制，避免应情势变迁导致这一党内法规不可行，甚至前后党内法规相冲突。

促进二者有机统一，应当在制定党的领导法规过程中提高党组织与被领导组织之间的合意性，并且根据形势的发展变化及时进行废、立、改。此类党内法规应当是需求最旺盛的重点领域，建议在编制党内法规制定五年规划和年度计划中作为重点予以评估考虑。

3.党的自身建设法规的更加细化

党的自身建设法规是对党的自我管理权进行规范的制度。它的特性有二：其一，它调整的党务关系直接影响到党组织的自身运行能力，其条文必须精准、具体和易行，其规范性要求比较高。其二，它所调整的思想建设等内容必须着眼于以“行为表现”和“现实效果”为着力点。党对党员的领导包括思想领导、组织领导等，党内法规必须对党员提出思想方面的要求，这是党性的基本要求。对于党员来说，党性的要求必然是“内化于心、外化于形”。但是，作为一种行为规范，党内法规对于党员的管理可以促其“修心”，却无法“诛心”。因此，对于思想工作进行规范的党内法规应当特别注意从“行为表现”和“现实效果”来进行规范和管理。

促进二者有机统一，应当在党的自身建设的法规中更加细致规定以“行为表现”和“现实效果”为基础的操作规则。特别是关于组织建设、作风建设和反腐倡廉建设的党内法规建设，更应当注重党员过程性的“行为表现”和“现实效果”，通过具体规则来进行过程性管理。不能等到已经酿成违法乱纪的社会后果，才通过惩戒性党内法规予以追究。

4.党的监督保障法规的适时补缺

党的监督保障法规是为党的有效运行提供动力、创造条件、保障成效的制度。此类党内法规既要求规范性高（可操作性强），又要求合意性高（可接受性强）。特别是对于党员奖惩的党内法规必须精准，方能让人“口服心服”。

另外，与国法的监督保障制度相比，党的监督保障法规仍然比较欠缺。比如，党的机关运行保障制度中没有专门的财政保障制度。再如，在国法体系中，权力运行依据“决策—执行—监督—救济”的脉络展开，相关法制建设也依次完善。但在党的监督保障法规制度中，关于党员申诉救济的制度比较欠缺，仅在《党员权利保障条例》第13条进行了规定，而且缺乏更加细致具体的配套制度。基于“无救济就无权利”的法理，在未来党内法规建设中应当适时填补这些缺陷。促进二者有机统一，建议比照国法监督制度的体系，并引入国法体系中的一些基本理念（比如“无救济就无权利”）和法律技术（比如“过错归责”）来对党的监督保障法规“堵漏补缺”。

（四）机制的整合

“所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。” 由此论之，依法治国是一套机制，依规治党也是一套机制，而二者有机统一是“合二为一”的新机制。它贯穿于统筹决策、执法执纪、一体监督、完善救济和守法普法的全过程。

1.统筹决策，联合发布

二者有机统一的机制整合，意味着从权力行使的源头开始依法治国主体与依规治党主体之间相互沟通、共同研究、一体部署、统筹决策并且联合发布。目前，我们已经探索出党与国家机关统筹决策、联合发布的一种工作机制，它可以成为促进二者有机统一、实现党内法规和法律法规同频共振的重要途径。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅于2012年颁布了《关于做好党政机关执行人民法院生效判决和裁定工作的若干意见》。

目前，党组织与国家机关联合发文主要是党政联合发文。实践中，党政联合发文很多不符合严格意义上规范性文件的形式要求，但它们大多采用党委文号，被划归党内法规或党内规范性文件，因而无法作为政府的抽象性规范文件进行备案审查。促进二者有机统一，应当统筹明确联合发文的权限边界和事项范围，并由有权机关提前制定和公布联合发文的年度规划，进一步探索和优化由党组织作为审查主体，特定情形下其他国家权力机关参与的备案审查制度，提升联合发文的规范化水平。

2.执法执纪，全盘考虑

二者有机统一的机制整合，意味着在国法和党内法规的执行过程中，必须全盘考虑所要解决的问题，要相互配合、同步推进、联合执法执纪，避免“按下葫芦起了瓢”。比如，2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》，规定的执纪主体包括党的纪检部门和政府的审计、旅游、工商等部门。它们必须信息共享、相互配合甚至同步取证，才可能完全彻底打击和根治公款出国（境）旅游的现象。

目前来看，依法治国和依规治党两大体系的治理主体积极主动地全盘考虑，同步推进执法执纪来解决某一类根本性问题的经验还不多。促进二者有机统一，应当着力构建执纪与执法有效衔接的体制机制，在党内法规与国法之间设置一系列制度接口和联动机制，对于一些具有共性的问题同步推进执法执纪措施和活动，避免“打地鼠”般这边敲下去，那边冒出来。比如，公职人员“利益驱动式”执法执纪的问题，在政府系统中存在，在党的系统中也一定程度存在。对此，依法治国主体与依规治党主体应当共同研究、统筹决策，并且全盘考虑执法执纪阶段、措施和手段。

3.一体监督，权责相当

党内监督、国家监督和群众监督各有侧重，但目标一致。习近平总书记指出：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务为民。要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”为了形成监督合力，必须促进依法治国和依规治党有机统一。这意味着对党员和非党员违法或者乱纪行为的监督必须一体化，必须全领域、全时段、全覆盖监督，不论任何组织或公职人员都为自己的行为承担责任。目前，监察委员会是一体监督的主体，其监督依据是《监察法》，其监督对象涵括所有公职人员，其监督机制实现了国法追究机制与党内法规追究机制的有效衔接，其监督手段包含了基本相当的合法性标准，其责任形式形成了层次有序、相互配合的体系。

目前，我们对于党内组织和党外组织的监督一体化尚未完全实现。监督政府部门的依据比较分散，包含党的监督、人大监督、法院监督和社会监督等多种途径。党内监督的依据主要是《党内监督条例》和《问责条例》，包含内部监督、层级监督和群众监督。比较而言，对于党的组织的外部监督途径相对缺乏。

促进二者有机统一，应当按照权责相当的原则来适度推动对党内组织和党外组织监督的一体化，探索和完善外部监督途径，丰富责任承担方式。当然，这种外部监督的事项原则上不包括政党内部事务，而是党参与的国家和社会事务。

4.完善救济，方向一致

二者有机统一的机制整合，意味着要努力构建和完善公正、实效、全面、便民、及时的救济机制，并且遵从共同的“有权利就有救济”的理念来对公民或党员的权利实施无差别救济。比较而言，我国党内法规规定的救济机制更加缺乏。

促进二者有机统一，应当不断完善党的组织对党员和公民个人的救济机制，并且探索以党的救济方式来解决社会群体性不公，让中国共产党始终发挥维护社会正义的决定性作用。相对国法救济而言，党的救济机制有三大优势：一是不局限于个案救济，可以总括性进行群体救济；二是党作为执政党，可以以这种救济方式来统筹引领国家机关进行综合性补救；三是有利于增进党的权威，促进社会和谐。

5.普法宣纪，点面共振

二者有机统一的机制整合，意味着国法普及和党纪宣传应当遵循相同的机制，党员与普通公民要同等遵守国法规定，并且以党组织的模范遵纪守法来带动所有机关和组织的一体遵行，以党员干部的模范遵纪守法来引领广大群众普遍守法，实现“点面共振”的社会效果。目前，在国法体系中，已经基本确立了“谁执法、谁普法”的普法责任制，符合现代法治的基本理念和发展方向。在党内法规体系中，关于党内法规宣传的责任体制还不明确。

促进二者有机统一，应当确立“谁执纪、谁宣传”的党内法规宣传责任体制，并且探索体验式的党内法规宣传方式。要将公民责任培育和党性要求教育相结合，让法律和党纪走入普通公民或者党员干部的日常生活，让他们真切感受到“畏法度者最快活”。

结　语

习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”依法治国和依规治党有机统一，正是全面依法治国这一伟大工程中最具系统性、整体性和协同性的时代主题，是中国特色社会主义法治的鲜明特色。由是论之，二者有机统一必定意味着两套体系之间的功能互补、结构重塑、关系调整、机制整合和程序衔接，这是二者有机统一的大体方向、基本内容和工作重点，它们将在全面依法治国的历史进程中相继涌现，衍生成有待我们解决的种种法治难题。

毫无疑问，法治难题的解决必须归于法治路径，却不能单凭法治，而是应当跳出法治来看法治。因为，二者有机统一，涉及党与国家机关、政协、人民团体、社会组织和企事业单位多个系统之间的关联互动，也是我国社会主义民主政治的原创主题。它既无历史先例可循，又无域外经验可鉴，有赖于方向明确、脚步坚定、攻坚克难的不懈探索。可以肯定的是，这种探索必将不断增强、巩固和夯实中国共产党长期执政的合法性，并有力保障中华民族复兴的伟大征程。

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注：本文发表于《中国法学》2021年第4期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。