马怀德：民法典时代的行政法回应
民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，其对行政法的发展及执法司法实践将产生重大影响。行政法如何从依法行政、行政诉讼以及行政检察监督等方面对接民法典？如何加快制定、修改相关行政法律法规，发挥综合性法律规范在全面依法治国中的重要作用？为寻求答案，本刊记者对中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授进行专访。
民法典时代的行政法回应
本刊记者 常锋
专访中国法学会行政法学研究会会长
马怀德
推进民行衔接及融合发展
记者：当前社会关系日益复杂化、多元化，民事法律关系与行政法律关系经常交织在一起，出现民行交叉现象。如在保护产权、保护物权、保护公民个人信息、优化营商环境等方面，需要民法典和行政法互相配合、协同发力。民法典也为行政法留下“接口”，那么行政法如何主动适应、对接民法典？
马怀德：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”实施好民法典，需要进一步完善民法典涉及的行政法律制度，实现民法典和行政法的有效衔接。民法典虽然规定了部分行政法规范，但不是完整系统的制度规定，可谓留下了一个立法“接口”。行政法要回应好民法典的要求：一方面，立法机关必须及时作出回应，在法律、行政法规、规章中进一步细化，改革和完善相关制度，以便更好地实施民法典。比如，民法典规定，对于高空抛物行为由公安等机关负责调查。这实际上是要求行政机关履行行政法职责，所以需要行政法律法规对此作出相应规定。再如，动产抵押、婚姻登记、建筑物住宅的续期、政府协助设立业主大会和选举业主委员会、个人信息保护等方面，行政机关承担了大量行政职责和义务，需要制定或者修改相关行政法律法规予以回应。如果民法典为行政立法留下空间，而行政法却没有及时跟进，那么民法典的实施就会受到影响。另一方面，即使民法典只保留相关原则性规定，未作明确的行政法制度安排，行政法也可以主动调整，以便更好地实施民法典。比如，民法典强调保护产权、优化营商环境，但没有更为具体细致的规定，究竟如何操作实现？这就需要通过行政法来具体安排。为此，应当加强同民法典相关联、相配套的行政法律法规制度建设，修改完善相关行政法律法规和司法解释。对于同民法典规定和原则不一致的有关规定，应抓紧清理，予以修改或者废止。
民法典与行政法应当相互配合，协同发力。公民个人权利的实现，必须依靠包括民法、行政法等在内的公法与私法交融的综合性法律，而非仅仅依靠单一的私法或者公法规范。以个人信息保护为例，这部分内容属于民法范畴，当个人信息受到侵犯时，可以通过向法院提起诉讼制止侵权行为或者获得赔偿。但是，当对个人信息权利的侵犯严重到一定程度时，就构成了对公共秩序的违反，需要行政权力介入并加以防范，即进行个人信息保护的执法或司法，追究相关人员的行政或刑事责任。可以看到，在保障个人权利实现、维护社会秩序的过程中，需要行政法主动适应、对接民法典，让两者相互衔接，交叉融合，而非各行其道。
平衡个体需求与公法秩序
记者：曾引发热议的地摊经济对现有的行政法秩序带来较大的挑战，有观点认为，这涉及行政法的核心问题——先有生活，还是先有管理？民法典时代，行政法如何平衡个体生活需求与公法秩序？
马怀德：随着公法、私法的交融，行政法中行政权的强制性逐渐走向人性化，行政机关与行政相对人之间的不对等关系开始趋向平等化。民法典的颁布为行政法注入了更多的生活气息。现以地摊经济为例，分析在民法典颁布后，行政法如何协调个体生活需求与公法秩序之间的矛盾。
2020年全国两会期间，李克强总理在答记者问时提到“以流动摊位带动就业”。地摊经济虽然在便利市民生活，解决低技能人员就业等方面有着独特的优势，却存在占道经营、影响市容、难以管理等问题。这构成了民法典背景下地摊经济的个体需求和公法秩序之间的矛盾，行政法需要对此作出回应。
在民法典1260个条文中，没有关于地摊经济的直接规定。但是民法典是“以人民为中心的法典”，旨在保障人民群众日益增长的物质文化需求得到满足，且民法典第一条规定了“根据宪法，制定本法”。我国宪法规定了公民的基本权利，包括“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件……”，这为地摊经济提供了基础性法律依据。民法典第一百零九条规定“自然人的人身自由、人格尊严受法律保护”，是对人身自由、人格尊严予以整体性与兜底性保护的规定，可从根本上阐释“摆地摊自由”的正当性，应当得到行政法的尊重和保护。行政机关应以行政法规定的职责、权限、程序等为前提，充分认识地摊经济对于市民生活就业的重要意义，尊重和保障民法典规定的公民的人身自由和人格尊严。既要充分提供、科学划定地摊经营者的经营时空范围，主导建立地摊经济信息平台，引导广大经营者合法有序经营，同时积极配套水电、环卫、交通疏导等公共服务；又要对占道经营、影响市容、商品质量、环境污染等难以管理的问题依法予以查处；还要防止针对地摊经营者的过度执法、以罚代管、歧视排挤，在保障基本管理效能的同时减少经营者面临的行政收费、检查负担以及处罚风险。总之，行政机关对于民法典规定的对公民人身自由、人格尊严的尊重和保护，对于公民个体生活需求的规范和引导，应严格遵循依法行政原则，做到“法定职权必须为，法无授权不可为”。
以民法典为契机推进依法行政
记者：如何以民法典颁布及以后的实施为契机，大力推进法治政府建设，提高依法行政能力和水平？
马怀德：习近平总书记强调，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设。这就要求行政机关规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平。实施好民法典是全社会的事情，党政机关同样有义务遵守执行，要以民法典实施为契机大力推进法治政府建设。行政机关在民法典实施中应当进一步理顺公权与私权的边界，把握好义务主体和国家行政管理主体的双重角色，大力推进法治政府建设。在民法典实施过程中，行政机关具有以下两种角色。第一，作为民法典规范的义务主体，要自觉遵守、严格执行法律规范，履行好法律规定的政府行政职责和行政职权。第二，作为国家行政管理主体，要坚持以人民为中心的发展思想，充分认识和尊重民事主体的各项权利，维护其合法权益。
以民法典为标尺做强行政检察
记者：最高人民检察院检察长张军强调，以民法典为标尺，加强行政诉讼检察监督，助推法治政府、法治社会建设。您认为检察机关应当如何对标民法典，做强行政检察？
马怀德：作为“社会生活的百科全书”的民法典，对“四大检察”“十大业务”赋予了更多内涵，提出了更高要求。
第一，推动行政机关积极履行保护公民、组织民事合法权益的法定职责。民法典中有不少关于行政机关履行职责的规定。有的条文直接规定行政机关的职责，如民法典第一千二百五十四条关于高空抛物的调查中，新增公安等机关应当依法及时调查，查清责任人的规定，明确了公安机关的调查义务，也是要求公安机关履职的法律基础。在由此引发的公安机关履职之诉的监督中，就要重点审查公安机关接警后是否及时履行民法典所规定的职责。对于不完全履职的，可以通过检察建议等方式进行督促。有的条文是关于民法保护与行政保护的衔接。
第二，依法纠正行政机关作出的涉及民法典的违法行政行为。习近平总书记明确指出，各级政府不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。行政检察要依法监督法院行政审判和执行，包括非诉执行活动，加强对行政行为合法性的审查和监督，对行政机关违背法律法规随意作出减损公民、法人或者其他组织合法权益或增加其义务的决定依法提出监督意见。此外，还要加强类案监督，总结推广经验做法，针对普遍性、倾向性问题，进行重点关注和改进，促进行政机关提高依法行政的能力和水平。
第三，深入推进与民事争议交叉的行政争议的实质性化解。实质性化解行政争议是新时期检察机关的重点工作，是一项新的挑战。在行政检察监督中化解行政争议时，要认识到当事人的诉求不仅包括行政争议，更重要的是背后的民事争议，在充分调查核实争议事实的基础上，以民法典规定的平等、自愿、公平、诚信、公序良俗、绿色原则为指引，运用好民法典的相关规定，厘清争议中各方主体之间的法律关系和应当承担的法律责任，在民法典和行政法律规范的框架内促进行政争议和民事争议一揽子实质性化解，避免循环诉讼和“程序空转”，减轻当事人诉累。检察机关通过监督行政诉讼，既维护司法公正，又促进依法行政。
民法典对行政法法典化的启示
记者：民法典为行政立法模式带来哪些启示？如果推进行政法法典化，有哪些路径可行？
马怀德：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”民法典的启示意义在于法典制定的可行性、步骤安排、路径选择等。行政法法典化任重道远，需要在行政法学基本概念明晰的基础上，通过社会基本共识的逐步形成，实现行政法的体系化和科学化目标，迎接2035年法治国家、法治政府、法治社会的基本建成。
第一，民法典的编纂表明行政法法典化具有可行性。既然数量庞大的民事法律规范可以编纂为法典，那么，把行政法律规范编纂成行政法典也是可行的，其也可以向着体系化方向发展。但是与民法相比，行政法范围更广、条文更多，在现有行政法体系中，目前已制定了200多部法律，700多部行政法规，9000多部地方性法规，6万多部规章，涉及60多个领域，因此，行政法法典化的具体问题还要进一步研究。
第二，民法典“两步走”的立法步骤对行政法法典化具有借鉴意义。民法典编纂采用了“两步走”的形式，这种渐进式的立法方式值得行政法学学习。近年来，我国行政立法取得了巨大成就，已经满足行政法法典化的条件，并且时机已经成熟，我们有机会成为世界上第一个制定行政法总则的国家。
第三，推进行政法法典化，可以先制定一部行政法通则或行政法总则。行政法通则的实质是简明版的行政法法典，相当于民法通则，规范内容广泛，但较为简约。行政法总则和民法典中的民法总则类似，因此，其相当于行政法法典中的总则编。这两种路径的优点在于，既能够规范一般行政法领域的基本和重大问题，又不会因为容量过大、规范事项过多而导致无法实现目标，另外，还有民法典的编纂经验可供借鉴。总之，从目前的情况看，可以先制定一部行政法通则或行政法总则，建立整体性的实体和程序规则，为各类行政活动确立最低标准。因为对于法治政府建设来说，让所有行政活动遵循法治原则、取得法律授权，并确保政府在法律范围内活动是问题的关键。行政法总则或通则的制定，不仅会是中国行政法治的集大成者，也将为最终实现行政法法典化奠定基础。
[ 编辑 制作：王新颖 ]
本文节选自2020年《人民检察》第15期